Провалы принудительно навязываемого права

Кому-то может показаться, что сегодня развивающимся и бывшим социалистическим странам будет несложно избавиться от своего стеклянного колпака. В конце концов, конституция почти каждой страны и многие международные соглашения признают необходимость всеобщего доступа к правам собственности. Программы наделения бедных собственностью существуют почти во всех развивающихся и бывших социалистических странах. Если на Западе в XVIII и XIX вв. движение реформ, направленных на расширение доступа к правам собственности, встретило ожесточенное интеллектуальное и моральное сопротивление, то сегодня право на собственность считается неотъемлемым и непременным элементом прав человека. Фундаментальное значение права собственности подчеркивает целый ряд современных международных соглашений — от принятой в 1948 г. Всеобщей декларации прав человека* и обновленной доктрины католической церкви** до 169-го соглашения Международной организации труда по правам туземного населения независимых стран 1989 г.

* Всеобщая декларация прав человека принята Генеральной Ассамблеей ООН.

** Так называемую обновленную доктрину связывают с энцикликами римских пап Льва XIII, Иоанна XXIII и Иоанна Павла II, посвященными социальным вопросам.

Судебные и правовые системы почти всех стран мира в той или иной степени закрепляют положение, что право собственности является одним из основополагающих принципов права. Международной Гаагской конвенцией 1899 г. объявлено вне закона древнее право победившей армии на грабеж населения и взимание контрибуции. Таким образом, международное право рассматривает личное право собственности как более священное, чем суверенное право государств, то есть если даже государство теряет какую-либо территорию, прежние земельные собственники на ней не терпят никакого ущерба.

Соединенные Штаты, Канада, Япония и европейские страны — 25 наиболее развитых стран мира — достигли в хозяйственном развитии настолько большего, чем страны, не имевшие аналогичных систем общедоступных, интегрированных прав собственности на недвижимость, что сегодня практически невозможна экономическая программа, игнорирующая роль прав собственности. Вот почему большинство развивающихся и бывших социалистических стран подчеркивают приоритетную роль программ либерализации прав собственности, которые являются непременным элементом их программ макроэкономических реформ и развития рынков.

В странах Латинской Америки стремление к легализации прав собственности бедняков уже почти два столетия является высшим политическим приоритетом. В первой конституции Перу, написанной в 1824 г., всего через два года после освобождения от испанского господства, четко прописано, что неимущие, а тогда это было почти исключительно туземное население страны, являются законными собственниками своих земель. Всякий раз, когда делалось скандально очевидным, что земельные владения перуанских индейцев расхищаются, правительство в подкрепление положений конституции Перу принимало очередной закон. Ни один из них не сработал. Индейцы получали законы, подтверждавшие, что их земля принадлежит им на законных основаниях. Но они так и не получили механизма, который позволил бы им закрепить свои права собственности на землю в таком виде, чтобы их можно было защищать средствами закона.

Теперь причина этого совершенно очевидна: в Перу (и во многих других странах за пределами Запада) большинство создающих законные права собственности правовых процедур не приспособлены к тому, чтобы работать с внелегальными свидетельствами, которые ничем не похожи на законные титулы собственности. (А какие другие свидетельства могут быть в распоряжении неимущих?) Существующий закон не в состоянии также фиксировать акты перехода внелегальных объектов недвижимости из рук в руки. Как мы видели в главе 2, сегодня при наилучших обстоятельствах —наличии новейших карт, компьютеров, деятельных организаций по защите прав человека — и при самых благородных намерениях правовые процедуры, обеспечивающие регистрацию титулов собственности и их изменений, требуют на свое завершение до 20 лет. Судя по тому, что мы уже знаем, в XIX в. индейцы Перу имели дело, скорее всего, с еще более медлительными правовыми процедурами. В такой ситуации единственным разумным решением было создание внелегальных правил и механизмов защиты своих прав собственности.

Когда стало ясно, что навязываемые государством законы не помогают индейскому населению Перу конкретизировать свои права на землю, экономическая элита страны начала действовать, прибегая ко все новым уловкам для обхода требований закона. В тех случаях, когда законных титулов собственности не существовало, влиятельные круги и их адвокаты начали создавать документальные свидетельства с помощью нотариусов и местных властей, получали новые титулы собственности в свою пользу (так называемые titulos supletorios). В результате туземцы Перу оказывались либо попросту обобранными, либо их принуждали продать землю по дешевке. Вместо того чтобы разобраться, почему у неимущих не получается повернуть закон в свою пользу, правительство сделало вывод, что проблема не в законе, а в природной ущербности индейцев. Поэтому закон совершенствовать не стали, а индейцев заключили в своего рода резервации. В 1924 г. в Перу был принят закон, нацеленный на защиту индейских земель от алчности и хитроумности богачей и их адвокатов: на этих землях для тысяч индейцев были созданы сельскохозяйственные поселения, причем их обитателей лишили права на продажу любых клочков этой территории. Так что, защитив тысячи индейцев от интриг и мошенничества, их лишили, хотя и ненамеренно, возможности использовать землю для создания капитала.

Но эти сельхозпоселения вместили только небольшую часть туземного населения. К концу 1960-х и началу 1970-х гг. большинство индейцев по-прежнему представляло собой уязвимую и неустроенную группу, а на фоне неожиданно возникшего сильного и хорошо организованного левого движения они оказались и потенциально опасными. Чтобы рассеять эту новую угрозу, правительство Перу, подобно руководству многих других стран третьего мира, обратилось к программе аграрных реформ, в ходе которых в крупных хозяйствах (haciendas) были конфискованы большие участки пахотных и пастбищных угодий для создания более 600 управляемых государством сельскохозяйственных кооперативов. И в этом случае цель была благородна: гарантировать туземцам доступ к земле. Но и эта программа кончилась неудачей, потому что многим индейцам не понравилось превращение их в сельскохозяйственных рабочих больших бюрократических предприятий. Они разбивали эти кооперативы на более мелкие частные хозяйства, вновь возвращаясь к понятным и гибким внелегальным методам защиты своих новых прав на землю. Правительство не учло того, что, когда люди обзаводятся собственностью, у них тут же возникают и свои идеи о том, как ее использовать и на что ее можно сменять. Если законы мешают делать то, что нужно и чего хочется, люди массами покидают систему.

История Перу содержит поучительные уроки для реформаторов всех мастей и направлений. За последние 150 лет провалились все правительственные программы наделения неимущих собственностью. Причем провалились как программы правого толка (обязательное наделение правами частной собственности), так и левые затеи (создание управляемых правительством коллективных хозяйств для защиты прав бедняков на землю). Уродливая политическая дилемма «левые или правые» по большей части не имеет никакого отношения к потребностям большинства населения развивающихся стран. Эти люди уходят за рамки законов не потому, что законы нацелены на частную собственность или на коллективизацию, а просто потому, что они не отвечают их желаниям. Желания эти переменчивы. Иногда им нужно соединить свое имущество, а иногда — разделить его.

Если закон не помогает им в этом, они в обход закона делают все по-своему. В развивающихся и бывших социалистических странах врагов собственности и формирования капитала характеризует не их левая или правая ориентация, а приверженность к status quo. Правительствам развивающихся стран пора освободиться от предрассудков, коренящихся в истории Запада, в жестокостях политики огораживания, которая много столетий назад сформировала структуру земельной собственности в Британии, или в кровавой экспроприации земель туземного населения Северной Америки. Эти моральные долги подлежат оплате на Западе, а другие страны здесь ни при чем. Правительствам развивающихся стран следует прислушиваться к лаю дворовых собак и пытаться понять, какой закон стоит за этим гавканьем. Только тогда люди вернутся под сень законов.

По мере того как люди продолжают создавать собственность за пределами законов, последние утрачивают свою легитимность. По нашим данным, за период 1960—1990-х гг. внелегальный сектор вырос как в Перу, так и в других развивающихся и бывших социалистических странах. Когда у меня возникла догадка, что ослабление позиций статутного права характерно не только для Перу, я в 1994 г. создал особую исследовательскую группу, чтобы выяснить, достигли ли международные финансовые организации в последние 30 лет каких-либо крупных успехов в реализации программ «легализации» прав собственности в третьем мире, то есть программ, результатом которых стало бы должное представление всех активов в рамках единой системы, способной порождать капитал. Группа много месяцев занималась просеиванием архивов Казначейства США и международных организаций, но не нашла ничего даже отдаленно похожего на успешные реляции.

Мы обнаружили совсем иное. В последние 40 лет подобные программы проводили многие правительства, швырнувшие миллиарды долларов на финансирование землемерных работ, картографирование и компьютеризацию земельных кадастров. У этих проектов были две общие черты: подавляющее большинство их были отброшены на полпути как неэффективные («До черта новых карт и компьютеров, а число законных собственников почти не выросло», — сказал по этому поводу один из руководителей правительственного проекта в Бразилии.); и, за исключением некоторых программ регистрации частной собственности в Таиланде, все они оказались не в состоянии продвинуть легализацию внелегальной собственности. Мы не нашли никаких признаков того, что недвижимость где-либо начала превращаться в капитал.

Может быть, дело в том, что правительства действовали недостаточно активно? Бесспорно, нет. В Перу, например, за последние 400 лет, со времен испанского завоевания, правительства не менее 22 раз предпринимали попытки ввести земельную собственность в рамки закона. Процент успеха — нуль. Мы связывались с управлениями земельной собственности в других странах и получили везде одинаковый ответ: большинство программ либо не имели никакого успеха, либо результаты были совершенно мизерными. Важно понять, что ни один из тех, с кем мы говорили в этих странах, не мог утверждать, что сколь-нибудь значительная часть выданных титулов собственности позволила активам стать частью единой сети капиталообразования.

Факт просто потрясающий! Неважно, насколько упорно стремились к своей цели развивающиеся и бывшие социалистические страны и насколько благородны были намерения их правительств. Пропасть между тем, чего требует закон, и тем, что нужно сделать, чтобы он стал действенным, осталась практически прежней. Самого по себе закона недостаточно. Анджей Рапашин-ский отметил:

Представление, согласно которому достаточно ввести соответствующий правовой режим, чтобы получить систему прав собственности, отвечающую потребностям современной экономики, совершенно нереалистично, потому что большая часть прав собственности только в малой степени может быть гарантирована правовыми методами. Сердцевину институтов собственности образуют никогда не подвергавшиеся анализу и преимущественно бессознательные формы социального и экономического поведения, не связанные со сферой правовых отношений. Это старая проблема философии Гоббса*: когда большинство людей послушны закону, правительство может эффективно и [сравнительно] дешево справляться с теми немногими, кто его нарушает. Но когда нарушения закона делаются массовыми,

* Гоббс Томас — английский философ XVII в.

любая власть оказывается бессильной. Когда сила закона постепенно теряет действенность, у каждого человека появляется стимул следовать исключительно собственным интересам, не обращая внимания ни на какие формальные ограничения⁵.

Развивающиеся и бывшие социалистические страны нельзя обвинить в недостатке политической воли, денег или законодательного обеспечения программ по наделению большинства своего населения правами собственности. Проблема в том, что когда правительства берутся за обеспечение прав собственности неимущих, они действуют так, будто оказались в правовом вакууме, как если бы они высадились на Луне. Все программы реформ исходят из того, что достаточно наполнить этот вакуум полезными законами. Но, как правило, никакого вакуума нет. Большинство людей обладают немалой собственностью в рамках действенных внелегальных установлений. И хотя имущество бедняков не находит отражения в законных системах регистрации собственности, их права на эти активы закреплены общественным договором, в составлении и поддержании которого они принимают живейшее участие. И когда статутное право противоречит этим внелегальным соглашениям, их участники с негодованием защищаются от попыток вторжения.