Нормативное регулирование деятельности российских партий

В советском законодательство понятие политических партий отсутствовало даже несмотря на то, что Конституция СССР определяла Коммунистическую партию высшей политической силой общества. Ситуация правовой лакуны сохранилась в 1990-е гг. и в российских реалиях. Отсутствие общефедеральных критериев организаций, имеющих право на участие в электоральных процессах, приводило к появлению квазипартий (как, например, Партия любителей пива, Партия любви, Союз автолюбителей и т. п.), которые не выражали интересы сколько-нибудь значимой группы населения, были ориентированы исключительно на личные амбиции своих лидеров, не имели опыта созидательной политической деятельности. Кроме того, практически отсутствовал механизм ответственности подобных образований перед избирателями, отдавшими им свои голоса. Между тем показатели их участия в электоральных процессах постоянно росли и правом выдвижения кандидатов пользовались самопровозглашённые партии федерального и региональных масштабов, общественные и даже профсоюзные организации, политические блоки и проч.

Проблема была решена принятием в 2001 г. федерального закона «О политических партиях». В дальнейшем в него вносились существенные изменения, но главное осталось неизменным: именно зарегистрированным политическим партиям предоставлено исключительное право на выдвижение кандидатов на выборные посты в государственной службе и в органах местного самоуправления.

Одновременно государство задало ряд параметров для признания созданной организации политической партией. Прежде всего, это закрепленное в уставе положение о политическом характере деятельности. Таким образом, из сферы политических процессов были выведены профсоюзные, конфессиональные, корпоративные и общественные организации. Закон специально оговаривает запрет на создание партии на национальной или конфессиональной основе.

Закон подчеркивает обязанность партий создавать свои организации только по территориальному (а не по производственному, как было в КПСС) признаку, специально оговаривая невозможность создания партийных организаций в органах государственной власти, местного самоуправления и в силовых структурах. Исключение составляют законодательные (представительные) органы власти и местного самоуправления.

Партии может быть отказано в регистрации, если в ее уставе присутствуют призывы к насильственному свержению государственной власти, к разжиганию социальной, расовой, национальной или религиозной розни, а также если она имеет военизированные формирования.

Первоначальная норма минимальной численности для общефедеральной партии составляла 10 тыс. членов, но в 2004 г. по инициативе ЕР норма была увеличена сразу в пять раз - до 50 тыс. Как результат, количество партий сократилось почти в четыре раза - с 46 до 14. В 2008 г. та же партия планировала еще раз увеличить минимум – теперь до 100 тысяч, но инициатива не получила поддержки в Кремле. Наоборот, новый президент Д.Медведев инициировал снижение минимальной численности с 1 января 2012 г. до 40 тыс., а поправками от 4 апреля 2012 г. резко снизил нормативный минимум для регистрации партии всего до 500 членов.

Партия регистрируется при условии существования ее отделений в не менее половины субъектов Российской Федерации. Первоначальное требование о минимальной численности региональных отделений 4 апреля 2012 г. было устранено из закона.

Подчеркивая принципы добровольности, равноправия, самоуправления и гласности в политических партиях, законодательство дает лишь несколько ограничений на членство в партиях[101]: минимальный возраст 18 лет и наличие иностранного гражданства. Иностранным организациям и гражданам также запрещено оказывать партиям финансовую поддержку. В 2004 г. членам правительства разрешили занимать руководящие посты в политических партиях, и этим правом, в частности, воспользовались премьер-министр В. Путин и министр С. Шойгу.

Финансирование партий разрешается из вступительных, членских и спонсорских взносов (пожертвований), доходов от мероприятий и иной предпринимательской деятельности партии (например, издания газет), а также из государственного бюджета.

Последний источник требует пояснения. В целях компенсации своих избирательных расходов партии получают дотации из государственного бюджета в тех случаях, если федеральный список партии в Государственную думу или кандидат партии на пост президента Российской Федерации получили не менее 3 % голосов. В этом случае компенсация выплачивается из расчета двадцати рублей за 1 полученный голос: по итогам выборов в Думу ежегодно, а по итогам выборов президента — единовременно. Так, по итогам президентских выборов 2012 г. «Единая Россия» получила (за В.Путина) 912 млн. руб., КПРФ (за Г.Зюганова) 246,3 млн., ЛДПР (за В.Жириновского) – 89,2 млн., «Справедливая Россия» (за С.Миронова) – 55,3 мдн. Если бы партия «Правое дело» не отказалась от лидерства М.Прохорова, она могла бы получить 114 млн. руб.[102]

Закон предусматривает и случаи приостановления деятельности или ликвидации партии. Такие меры возможны в случае нарушений тех или иных положений закона либо в том случае, если партия в течение пяти лет подряд не принимала участия в выборах, т. е. не реализовывала свою основную функцию.

Другим, кроме законодательного, механизмом регулирования деятельности партий являются партийные нормы, зафиксированные, как правило, в уставе партии[103].Здесь мы позволим выделить несколько организационных проблем

Выбор названия и атрибутики, вызывающие специфические трудности. Основной субъект названия в большинстве случаев представлен термином «партия», хотя ряд из них используют термины: «союз» (Союз Горожан, Российский Общенародный Союз, Союз Труда), «фронт» (Российский Объединённый Трудовой Фронт), «альянс» (Альянс зеленых и социал-демократов, Народный альянс), «движение», «центр», «конгресс», «ассоциация» и т.п. (например, Всемирное Братство Казачьего и Офицерского Спецназа). Во многом выбор соответствующего определения не случаен, а зависит от степени централизма данной организации.

В качестве атрибутного предиката используется достаточно ограниченный набор прилагательных, производных от основных идеологических («социалистическая», «коммунистическая», «либеральная»), политических («демократическая», «монархическая», «народная», «патриотическая») и других доктрин. Ряд партий используют в названиях свою связь с социальной базой партии («крестьянская», «аграрная», «рабочая», «партия работников умственного труда» и пр.). Причем нет никакой жесткой или хотя бы относительной привязки того или иного определения к характеру деятельности партии или ее идеологической доктрине. Достаточно вспомнить использование определения «демократический» в названиях партий занимающих совершенно различные участки политического спектра: ЛДПР, ДПР, КДП многие другие. В данном контексте нельзя не согласиться с выводом А. Цукермана о том, что «различными названиями пользуются для обозначения одного и того же концепта, и различные концепты обозначаются одним и тем же названием»[104].

В партийном строительстве достаточно распространено и такое явление как перемена названия. В одних случаях это связано с различиями в названии, данном инициативной группой по созданию партии и решениями учредительного съезда. Так, 21 сентября 1991 г. был образован Оргкомитет «Партии народного процветания», а на учредительном съезде принято название Российский общенародный союз. Социалистическая партия трудящихся до своего I съезда именовалась инициаторами Партией левых сил социалистической ориентации. В других случаях переименование происходит в ходе деятельности партии и носит уточняющий характер, так как связано с определенными изменениями в идеологии, политике, характере деятельности партии. Такие трансформации имели место в деятельности Национал-большевистской (ранее Право-радикальной), Национально-республиканской (ранее Республиканская народная), Консервативной (ранее Российская демократическая) и некоторых других партий. Весьма показательная картина вырисовывается у одной из современных социал-демократических сил: образованная как Демократическая партия коммунистов России, уже через два месяца переименованная в Народную партию «Свободная Россия», она приняла в 1994 г. название Российской социал-демократической народной, в конце этого же года стала инициатором и ядром Социал-демократического союза; вполне вероятно и дальнейшая серия ее переименований, что, на наш взгляд, прежде всего связано с поиском партией собственной идеологической и социальной ниши.

Ряд уставных документов предусматривают возможность наличия символики партии. К символам партии могут быть отнесены эмблема (герб), гимн, флаг, девиз, партийное приветствие и т.п. Не все российские партии применяют символические атрибуты, но будет справедливо отметить, что их наличие делает партию более узнаваемой, а единство рядов более высоким. К достаточно известным эмблемам партий мы можем отнести изображения серпа, молота и книги, олицетворяющих основные классы трудящихся (КПРФ), медведя (ЕР), стилизованного изображения яблока («Яблоко»), стилизованных свастик (РНЕ, Русская партия и ряд других). Ряд партий имеют свои флаги (знамена): зеленое с изображением белого лебедя (КДП-ПНС), российский триколор с изображение быка (РДДР) или двуглавого орла (ДПР), «крестовый черно-желто-белый имперский флаг с желтым крестом, в перекрестии которого эмблема черного двуглавого орла» (НРП), флаг с изображением желтого солнца над морскими гребнями волн (ЛДПР), красное знамя со звездой Перуна (Молодежная партия России) и др. Ряд партий имеют собственные гимны (РОС, «Отечество», «Голос России» и др.).

Нормы партийного членства и прежде всего условия приема. Важнейшим среди них является признание программных целей и уставных требований. В этом проявляется идейная убежденность и высокая организованность членов партии.

Ряд партий ставят в качестве непременного условия членства обязательную работу в одной из партийных организациях. Наиболее ярким примером выбора такого принципа может служить знаменитый спор Ленина и Мартова на II съезде РСДРП, приведший к расколу партии на меньшевиков и большевиков. В современной России принципа обязательности работы в партии придерживаются в основном лево-коммунистические (ВКПБ) и право-авторитарные (РНЕ, ПКМПР) партии; большинство же прочих, претендующих на парламентский характер деятельности игнорируют это условие и ожидают от своих членов непременной поддержки только в избирательных кампаниях, не требуя постоянной практической работы.

Практически непременным условием членства выставляется обязанность члена партии поддерживать ее материальными средствами. В этом авторы уставов справедливо видят показатель организационного единства; кроме того; кроме того членские взносы являются одним из источников денежных средств партии.

При приеме в партию в ряде уставных документов присутствуют цензовые ограничения. Ряд партий предусматривают ограничения по социальному составу. Так, устав партии «Женщины суверенной России» предусматривал половое ограничение для мужчин.

Ограничения к приему связаны и с запретом на принадлежность к другим партиям и организациям.

Индивидуальность и добровольность вступления в партию регулируется через необходимость письменного заявления, положение о чем существуют в уставах многих партий. В ряде из них существует формализованная анкета вступающего в партию, другие партии допускают произвольную форму заявления. Любая форма заявления заполняется собственноручно и подписывается вступающим.

Другим гарантом организационного единства вновь вступающего с партией выступает институт рекомендаций и обязательств. Как правило, партия предъявляет особые требования к рекомендации для вступления в партию. Рекомендующий должен иметь определенный стаж пребывания в партии, знать рекомендованного достаточно длительное время, нести ответственность за объективность своей характеристики. Ряд партийных уставов предусматривают ответственность рекомендующего за соблюдение молодым членом партии норм партийной жизни в течении определенного фиксированного срока (например, в период прохождения кандидатского стажа). В ряде партий существуют и другие ритуалы, подчеркивающие важность факта вступления в партию.

Еще одной формой закрепления внутрипартийных связей являются партийные документы, выражающие материально-организационную принадлежность к партии. К партийным документам относятся партийные билеты, наличие которых традиционно обязательно прежде всего в легальных партиях. Партии действующие в нелегитимном режиме (подпольное существование РСДРП в 1898-1917 гг. или незарегистрированное функционирование ВКПБ в современных условиях) как правило не ставят условие наличия партийных би­летов.

В отличие от партийных билетов, являющихся личными партийными документами, учетные карточки, содержащие основные биографические сведения и данные об участии в партийной работе, хранятся в партийных комитетах и служат цели учета членов партии.

Ряд партийных уставов фиксируют возможность различных категорий членства. Наиболее распространен в партиях институт предварительного членства в виде прохождения кандидатского стажа. В течении многих лет такой порядок существовал в РКП(б)-ВКП(б)-КПСС, в различные периоды отличаясь временными рамками, условиями приема, количеством рекомендующих и другими требованиями. Так, трехмесячный стаж для кандидатов был установлен в партии «Женщины суверенной России». Ряд партий используют другие наименования для института предварительного членства: ассоциированные члены (в отличие от действительных); сторонники в ЕР; участники в РХДП. «Русское национальное единство» предусматривало даже три категории членства: соратники – сподвижники - сочувствующие.

К непременным нормам членства относятся партийные взыскания и прекращение членства. Партийные уставы предусматривают различные виды взысканий: порицание, предупреждение, указание, постановку на вид, выговор, строгий выговор (устный либо занесенный в партийные документы). Высшей формой партийного наказания является исключение из партии. Партийные взыскания выносятся, как правило, первичными организациями партии, однако возможно непосредственное участие в вынесении взыскания и высших органов партии.

Член партии, получивший взыскание, но не согласный с самим фактом взыскания или степенью наказания, имеет право на апелляцию. Право на апелляцию, сроки ее подачи фиксируются в уставах ряда партий. Высшей апелляционной инстанцией является, как правило, съезд партии.

Выход из партии возможен как путем исключения члена партии, так и добровольным способом. В условиях существования КПСС добровольный способ прекращения членства не был предусмотрен уставами партии; предполагалось только две возможности: исключение или непрохождение кандидатского стажа. В современных российских партиях проблема прекращения членства решается более демократично, большинство партий признают возможность добровольного выхода из партийных рядов.

Нормы внутрипартийных отношений. Внутрипартийные отношения - система идейных, политических, организационных, нравственных и других связей, развивающихся между членами партии, между руководящими партийными органами и партийными массами, между партийными комитетами различных уровней и партийными организациями в строгом соответствии с требованиями Программы и Устава.

Внутрипартийные отношения представляют собой органическое единство свободы и централизма, интересов личности и коллектива, находящее свое выражение в правах и обязанностях членов партии, той или иной форме внутрипартийной демократии.

Как справедливо указывал К. Маркс, «власть партии покоится на чисто моральном авторитете, носит не классовый, не настоящий характер»[105] Такая власть осуществляется через единые программу и устав, через руководство из единого центра, через партийную дисциплину.

Партийная практика демонстрирует закономерную связь уровня централизма со степенью легальности партии. Внутрипартийная свобода прежде всего реализуется через равенство в правах и обязанностях всех членов партии. Права члена партии - одна из важнейших категорий внутрипартийных отношений. Уставы различных партий, как правило, фиксируют различный набор прав; наиболее общими являются право избирать и быть избранным в партийные органы, право свободного обсуждения вопросов партийной жизни, право критики товарищей по партии и вышестоящих партийных органов.

Права членов партии органически связаны с его обязанностями. Например, обязанность проведения партийной политики имманентна праву на участие в ее формировании.

Важным источником реализации прав партийцев является выборность руководящих партийных органов - основной принцип формирования всех руководящих органов партии.

Внутрипартийная свобода находит свое выражение и в институте внутрипартийных дискуссий. В ходе дискуссий в партийных рядах могут образовываться такие внутрипартийные группы как платформы и фракции. Различные партии по разному относятся к праву своих членов объединяться в платформы и фракции.

Нормы организационного строения - ее внутренняя структура, порядок образования, взаимосвязь и соподчиненность партийных организаций и их руководящих органов.

Одной из важнейших норм организационного строения является положение о месте и роли первичных партийных организаций. Традиционно представление о том, что именно первичные организации являются основой партии. Это вытекает из того, что именно «первички» составляют наиболее массовые таксоны организационного строения, там работает основная масса членов партии, через них осуществляется пополнение и улучшение качественного состава партии, в них формируется общественное мнение партийцев о правильности стратегии и тактики партийной политики, развертываются дискуссии, реализуется право на критику и самокритику и другие элементы внутрипартийной демократии.

Различные партии предполагают разные системы объединения «первичек» в региональные организации, строящиеся как в соответствии с имеющейся административно-территориальной системой РФ (город, район, область, край, округ, республика), так и в рамках не совпадающих с ней. Так, НПСР имела в Зауралье две региональные организации: Западно-Сибирскую и Восточно-Сибирскую, НТС - одну Сибирскую, ЛДПР, КПРФ, ЕР имеют областные и краевые организации практически во всех регионах.

Координатором и руководителем работы первичных и региональных организаций являются высшие органы - предусмотренные Уставом органы партии, функции которых носят общепартийный характер. В систему органов высшей партийной власти входят съезд, конференция, центральные исполнительные (комитеты, советы, думы, бюро и проч.), контрольные и ревизионные органы.

Съезд – верховный орган партии, полномочия которого закреплены в Уставе; совокупность представителей первичных организаций, выражающих коллективную волю партии, заслушивающих и утверждающих отчеты центральных выборных органов, обладающих правом принятия, изменения и пересмотра Программы и Устава партии.

Уставы ряда партий предусматривают проведение, помимо съездов, и всероссийских конференций. Каждая партия наделяет конференции различными функциями, но, как правило, их отличия от съезда заключаются в меньшей представительности делегатов, в более упрощенной процедуре их избрания и в невозможности конференции избирать центральные органы и принимать программные документы.

Верховные органы партии, созываемые периодически, формируют для постоянной работы центральные (представительные и исполнительные) органы. Партии сами определяют название и функции таких органов. Такие партии, как КПРФ, ЛДПР, Российский Объединённый Трудовой Фронт, Коммунисты России и ряд других партий именуют их Центральными комитетами (ЦК), другие, возглавляемыми председателями или секретарями. «Комитетская» форма исполнительных органов показывает большую степень централизма в руководстве партией; большая же степень демократии выражается в таком субъектном определении центрального органа как «совет» (Центральный в Социально-прогрессивной партии, Партии садоводов и Партии «Рожденные в СССР», Центральный Координационный в партиях Человека Труда и «Молодая Россия», Федеральный политический в Республиканской партии, Федеральный в партии «Новая Россия»). Ряд партий используют термин «правление» (Народный альянс), «исполнительный комитет», «дума» и т.п.

Наиболее сложная система высших органов сложилась в партии «Единая Россия»: лидер партии (им был формально беспартийный В.Путин), председатель партии (сначала Б.Грызлов, сейчас Д.Медведев), сопредседатели партии (Сергей Шойгу, Ментемир Шаймиев, Юрий Лужков), Политический Совет, Высший Совет, Генеральный Совет, их Президиумы и Центральная контрольно-ревизионная комиссия. Устав партии определял полномочия каждого из этих органов.

Степень централизма находит свое выражение и в наличии или отсутствии индивидуальных носителей партийной власти. Уставы ряда партий предусматривают избрание Председателя (ЛДПР, ДПР, Российский Общенародный Союз, партия «Против всех») или лидера (Новая Россия) партии; в других партиях избираются сопредседатели («Рожденные в СССР», РПРФ). Действовавшую в 90-е годы Православную конституционную партию России по уставу возглавлял маршал православного монархического ордена.

В ряде партий в составе центральных выборных органов формируются постоянно действующие рабочие структуры: Оргбюро (РКРП), Президиум (КПРФ, СДПР), Исполком, Секретариат и т.п. Наиболее распространенным органом является секретариат. Ряд партий устанавливает институционную должность Исполнительного секретаря (РОС), Ответственного секретаря Исполнительного директора (РПР)

Структурно центральные органы могут делится на комиссии, отделы, сектора и другие подразделения по видам деятельности, выделяемых партией в качестве приоритетных; как правило, среди них есть организационные, идеологические и контрольно-ревизионные органы. В ряде партий контрольно-ревизионные органы отделены от центральных исполнительных и формируются непосредственно съездом.

Многие политические партии имеют при себе т.н. «дочерние организации». К ним относятся, прежде всего, массовые движения типа Народного фронта или «Трудовой России. Ряд партий поддерживают связи с профессиональными союзами (независимый профсоюз «Защита» действовал при МРП-ПДП, Конфедерация свободных профсоюзов России - при РНЕ, партия «Левша» установила связи с профсоюзом «Соцпроф»). Выше уже упоминались молодежные организации при политических партиях – Российский Коммунистический Союз Молодежи при РКРП, «Молодая гвардия» ЕР, молодежный союз «Яблоко», «Соколы Жириновского», молодежное движение «Норд» при Национал-Большевистской партии и т.п. При партиях иногда создают научно-исследовательские организации Институт социально-экономических и политических исследований (ЕР),

Ассоциация законности и порядка, Академия нового мышления при ЛДПР, Общество ревнителей памяти великого государя Николая I Православной конституционной партии

Еще на заре партийного строительства организаторы политических партий понимали огромное значение партийной печати, которая, по крылатому выражению В. Ленина, является «не только коллективным пропагандистом и агитатором, но и коллективным организатором масс». В настоящее время практически все партии имеют свои печатные издания. Это преимущественно газеты, хотя ряд партий выпускают и журналы. В последнее время эту функцию во все большей степени выполняют электронные средства: сайты, блоги и другие инструменты Интернета.

Вышеперечисленные элементы партийного строительства, конечно, не исчерпывают всей картины организационной деятельности партий, но позволяют студенту составить представление об организационно-уставных параметрах партийной деятельности.

Контрольные вопросы и задания:

1. Какие требования государства к численности партий (5 тыс., 50 тыс. или 500) вы считаете рациональными.
2. Считаете ли вы запрет на создание партий по национальному или конфессиональному принципам правильным?
3. Оцените, соответствует ли интересам общества финансирование партий из государственного бюджета
4. Какая форма организационного строения партии – централизованная или допускающая свободу мнений, - вам кажется более правильной