Мегаобучалка Главная | О нас | Обратная связь


Курс на устойчивость бюджетной политики?



2015-11-08 586 Обсуждений (0)
Курс на устойчивость бюджетной политики? 0.00 из 5.00 0 оценок




Бюджетная политика

И экономическая активность

Важной характеристикой бюджетной политики России является степень долго­срочной сбалансированности бюджета при различных уровнях нефтяных цен. Результа­том экономического кризиса последних лет стало сокращение доходов федерального бюджета, в то время как расходные обяза­тельства значительно увеличились (в перс­пективе ближайших лет ожидается дефицит бюджета). В докризисный период бюджет­ная политика имела явный проциклический характер и не выполняла функций сглажива­ния экономических колебаний. В этот пери­од активно наращивались государственные расходы в ущерб макроэкономической ста­бильности. Перед кризисом этот процесс на фоне роста экономики способствовал ее перегреву, а с наступлением кризисных яв­лений российская экономика показала глу­бокое падение.

Курс на устойчивость бюджетной политики?

Под бюджетной устойчивостью в ши­роком смысле понимается проведение эф­фективной бюджетной политики по обес­печению стабильного финансирования бюджетных обязательств, способствую­щей поддержанию устойчивого эконо­мического развития в стране в условиях нестабильной внешней конъюнктуры.

В предкризисные (до 2008-го) годы в России использовалась концепция «не­сырьевого бюджета» с расчетом не нефте­газового баланса. Этому способствовало нарастание значимости нефтегазовых доходов, которое происходило на фоне сокращения роли других секторов эко­номики (рис. 1). В 2011 г. доля нефтега­зовых доходов достигла половины всех доходов федерального бюджета.

В результате ослабления бюджет­ной политики в предкризисный период (рис. 2) возросли риски влияния внешних ценовых шоков сырьевых рынков на бюджет страны. В итоге резкое падение цен на нефть в 2008 г. привело к еще большей зависимости бюджета от нефтегазового сектора. По итогам 2011 г. уровень ненефтегазового дефицита оказался на уровне -7,6% от ВВП (это более чем в 2 раза выше докризисного уровня 2007 г.), значительно осложнив задачу достижения сбаланси­рованного ненефтегазового баланса в будущем.

До кризиса 2008 г. существовало ограничение по дефициту ненефтегазового баланса на уровне 3,7% ВВП. До кризиса все нефтегазовые доходы шли сначала в Стабфонд, а затем в обра­зованные на его базе Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ), а в бюджет направлялась относительно малая часть этих доходов. Однако с наступлением кризисного периода с 2010 г. в связи с дефицитом бюджета было принято решение о приостановлении норм о раздельном планировании нефтегазовых и ненефтегазовых доходов вплоть до 2014 г. По­ка нефтегазовые доходы бюджета поступают в Резервный фонд и ФНБ по остаточному принципу, после покрытия дефицита бюджета. Более того, в конце 2011 г. этот подход к планиро­ванию бюджета был продлен до 2015 г. Эта ситуация увеличи­вает предпосылки проведения проциклической бюджетной политики в будущем, повышение роли нефтегазовых доходов и, как следствие, увеличение рисков влияния изменяющейся ценовой конъюнктуры на сырьевых рынках на устойчивость бюджетной системы. В предкризисные годы государство предприняло некоторые попытки усиле­ния бюджетной устойчивости и минимиза­ции влияния на нее внешней конъюнктуры. В первую очередь, это формирование Ста­билизационного фонда. Как известно, со­здание специальных суверенных фондов, позволяющих аккумулировать сверхдохо­ды и использовать их в качестве страхов­ки в периоды неблагоприятной ценовой конъюнктуры, широко распространено в странах, зависящих от экспорта природ­ных ресурсов*. Фонды создаются не толь­ко для достижения устойчивости бюджета, но и с целью стимулирования макроэконо­мического равновесия (предотвращение чрезмерного расширения денежной мас­сы и, как следствие, роста инфляционного давления и значительное укрепление на­циональной валюты).

Особенность нефтегазовых доходов**, выраженная, прежде всего, в их неста­бильной и мало предсказуемой динами­ке, требует специального режима управ­ления ими, который был бы ориентирован на достижение долгосрочной макроэконо­мической стабильности в стране. Поэтому возникает необходимость формировать государственный бюджет как с учетом, так и без учета нефтегазовых доходов. В предкризисные годы было предложено использовать концепцию «несырьевого бюджета» с расчетом «ненефтегазового баланса». При этом была установлена ве­личина нефтегазового и ненефтегазово­го дефицита федерального бюджета (де­фицит свыше 1% ВВП может возникнуть, только если объем нефтегазовых доходов ниже 3,7% ВВП).

Показатели 2009 год 2010 год 2011 год 2012 год 2013 год
отчет %к ВВП оценка %к ВВП прогноз %к ВВП прогноз %к ВВП прогноз %к ВВП
Доходы, всего 7 337,8 18,8 7 860,9 17,4 8 844,6 17,6 9 503,5 17,0 10 379,9 16,8
в том числе:                    
Нефтегазовые доходы 2 984,0 7,6 3 737,2 8,3 4 090,0 8,1 4 390,0 7,9 4 653,2 7,5
Доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов, % 40,7   47,5   46,2   46,2   44,8  
НДПИ 969,2 2,5 1 335,6 3,0 1 384,7 2,8 1 501,7 2,7 1 607,5 2,6
Таможенные пошлины 2 014,8 2 401,6 5,3 2 705,3 5,3 2 888,3 5,2 3 045,7 4,9
Ненефтегазовые доходы 4 353,8 11,2 4 123,7 9,1 4 754,6 9,5 5 113,5 9,1 5 726,7 9,3
Доля ненефтегазовых доходов в общем объеме доходов, % 59,3   52,5   53,8   53,8   55,2  
НДС 2 050,0 5,2 2 334,6 5,2 2 835,5 5,6 3 142,9 5,6 3 512,9 5,7
Налог на прибыль организаций 195,4 0,5 227,7 0,5 253,3 0,5 270,2 0,5 294,3 0,5
ЕСН 509,8 1,3 32,1 0,1            
Акцизы 101,5 0,3 136,6 0,3 258,3 0,5 308,1 0,6 417,6 0,7
НДПИ (без нефтегазовых доходов) 12,4 0,03 14,4 0,03 15,9 0,03 20,5 0,04 27,0 0,04

 

 

Этому способствовало нарастание значимости нефтегазовых доходов, ко­торое происходило на фоне сокращения роли других секторов экономики. Так, нефтегазовые доходы (% ВВП) на фоне стабильного роста цен в докризис­ный период в целом росли, а не нефтега­зовая часть доходов сокращалась. Стре­мительно возрастала и доля нефтегазо­вых доходов в общих доходах федераль­ного бюджета: в 2011 году она достигла половины всех доходов федерального бюджета.

 

Также был введен размер нефтегазо­вого трансферта, направляемого на фи­нансирование расходов бюджета. Отме­тим, что нефтегазовый трансферт, кото­рый представляет собой часть средств фе­дерального бюджета, формируется после выделения нефтегазовых доходов, исполь­зуемых для финансирования ненефтегазо­вого дефицита федерального бюджета за счет его нефтегазовых доходов и средств Резервного фонда, в процентах к прогно­зируемому на соответствующий год объ­ему ВВП. С 2007 года в бюджетном кодек­се были закреплены нормативные значе­ния нефтегазового трансферта.

Однако из-за влияния экономического кризиса не все принятые меры произвели должный эффект. Так, в частности, ввиду необходимости компенсировать падение ненефтегазовых доходов из-за снижения ключевых экономических показателей, го­сударство было вынуждено отказаться от системы трансфертов, были нарушены ус­ловия допустимого уровня ненефтегазо­вого дефицита федерального бюджета.

Зависимость бюджета

От нефти растет

По расчетам Института энергетичес­кой стратегии, чувствительность годовых доходов федерального бюджета к це­нам на нефть (2011) составляет порядка 53 млрд рублей при изменении цены не­фти на 1 долл./барр. Более чем на 80% чувствительность определяется нефтяны­ми доходами. И это понятно: основа не­фтегазовых доходов федерального бюд­жета РФ — сборы от экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты и НДПИ на нефть, ставки которых напрямую привяза­ны к мировым ценам на нефть.

При этом отметим, что чувствитель­ность доходов федерального бюджета в денежном выражении значительно из­меняется в зависимости от уровня цен на нефть, что происходит по причине обрат­ной зависимости курса рубля и цен на нефть . Другими словами, чем ниже цена на нефть, тем больше (в рублевом ис­числении) чувствительность доходов феде­рального бюджета. Так, средняя цена на нефть Urals в 2010 году установилась на уровне 78 долларов за баррель. При та­ком уровне цен средняя годовая чувстви­тельность доходов федерального бюдже­та составила порядка 64 млрд рублей при изменении цены нефти на 1 долл./барр. В среднем при изменении цены нефти на 10 долл./барр. чувствительность меняется на 3,7 млрд рублей.

Одним из индикаторов зависимости федерального бюджета от конъюнктуры на сырьевых рынках является показатель не нефтегазового баланса. Он рассчиты­вается как разность ненефтегазовых дохо­дов и общих расходов бюджета. Другими словами, не нефтегазовый баланс бюдже­та определяет способность государства покрывать расходы, не используя поступ­лений от нефтегазового сектора. Этот по­казатель является важным количествен­ным индикатором, характеризующим сте­пень устойчивости бюджетной политики и направление ее развития.

При относительно неизменном во вре­мени не нефтегазовом балансе можно говорить о том, что бюджет является ус­тойчивым и расходы бюджета слабо под­вержены влиянию изменения ценовой ко­нъюнктуры на энергетических рынках. На­против, его высокая волатильность и кор­реляция с ценами на энергоресурсы (или нефтегазовыми доходами) характеризуют степень зависимости бюджета от динами­ки рентных доходов, а также показывают, что задача достижения устойчивости бюд­жета решается не в полной мере.

Между тем ретроспективная динамика ненефтегазового баланса с 2002 года го­ворит о росте объемов ненефтегазового дефицита. Особенно резким его рост был в кризисные годы (2008-2009) за счет ак­тивного наращивания бюджетных расхо­дов в рамках антициклической бюджетной политики. Ухудшению ненефтега­зового баланса бюджета во многом спо­собствовала благоприятная ценовая ко­нъюнктура на сырьевых рынках: в докри­зисные годы нефтегазовые доходы значи­тельно превышали показатель ненефте­газового дефицита. Так, в предкризисном периоде (особенно с 2004 года по 2007-й) наблюдалась тенденция наращивания не­нефтегазового дефицита на фоне роста

нефтегазовых доходов. Это говорит о про­ведении проциклической бюджетной по­литики. По мере поступления больших не­фтегазовых доходов на покрытие бюджет­ных расходов использовалось все большая их часть, автоматически увеличивая нене­фтегазовый дефицит.

Другими словами, в эти годы проводи­лась бюджетная политика, во многом спо­собствовавшая наращиванию зависи­мости федерального бюджета от нефте­газовых доходов; отсутствовали на долж­ном уровне необходимые ограничения на использование нефтегазовых доходов. В результате ослабления бюджетной по­литики в предкризисный период возросли риски влияния внешних ценовых шоков сы­рьевых рынков на бюджет страны. В итоге резкое падение цен на нефть в 2008 году привело к еще большей зависимости бюд­жета от нефтегазового сектора. По ито­гам 2011 года уровень ненефтегазового дефицита достиг 7,6% от ВВП (это более чем в два раза выше докризисного уровня 2007 года), значительно осложнив зада­чу достижения ненефтегазового баланса в будущем.

Ожидаемый дефицит федерально­го бюджета в 2012 году составляет око­ло 1,5%. По сути, это не столь большая цифра, и дефицит может быть покрыт за счет Резервного фонда. Более серьезные угрозы создает именно крайне неудовлет­ворительный показатель ненефтегазового баланса, дефицит которого находится на критических уровнях и говорит о неустой­чивости бюджетной системы и возможных серьезных рисках в более долгосрочной перспективе. Кризис 2008 года показал, что возможности Резервного фонда и его использование в качестве страховки от внешней конъюнктуры невелики: за два кризисных года (2008-2009) было израс­ходовано 80% средств этого фонда.

Неутешительные

Перспективы

Между тем значимых предпосылок для улучшения ситуации пока нет. Напомним, что до кризиса 2008 года законодательно существовало ограничение по дефициту не нефтегазового баланса на уровне 3,7% ВВП, и все нефтегазовые доходы шли сна­чала в Стабфонд, а затем в образован­ные на его базе Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. При этом в бюджет направлялась относительно ма­лая часть этих доходов посредством специ­ального нефтегазового трансферта. Од­нако с наступлением кризисного периода с 2010 года в связи с дефицитом бюдже­та было принято решение о приостанов­лении норм о раздельном планировании нефтегазовых и ненефтегазовых доходов вплоть до 2014 года. Сейчас нефтегазовые доходы бюджета поступают в Резервный фонд и ФНБ по остаточному принципу, после покрытия дефицита бюджета. Бо­лее того, в конце 2011 года такой подход к планированию бюджета был продлен до 2015 года. Это увеличивает вероятность проведения проциклической бюджетной политики в будущем и повышения роли не­фтегазовых доходов в бюджетной системе страны. Как следствие, будут расти рис­ки влияния изменяющейся ценовой конъ­юнктуры на мировых сырьевых рынках на устойчивость бюджетной системы страны в целом.

Уровень дефицита федерального бюджета Российской Федерации (3,6% ВВП - в 2011 году, 3,1 % ВВП - в 2012 году и 2,9 % ВВП - в 2013 году) существенно ниже уровня дефицита федерального бюджета США, который прогнозируется в 2011 году на уровне 8,3 % ВВП, в 2012 году - 5,1 % ВВП, в 2013 году - 4,2 % ВВП.

По сравнению со странами БРИК (Бразилия, Россия, Индия, Китай) уровень дефицита федерального бюджета Российской Федерации несколько ниже дефицита бюджета Индии (5,5 % ВВП - в 2010 - 2011 годах, 4,8 % ВВП - в 2011 - 2012 годах и 4,1 % ВВП - в 2012 - 2013 годах) и примерно соответствует дефициту бюджета Бразилии (3 % в 2011 году) и Китая (3 % ВВП в 2010 - 2013 годах). В странах СНГ, таких, как Белоруссия, Украина, Казахстан, дефицит прогнозируется в 2011 - 2013 годах в пределах 2-4,1 % ВВП.

Текущий прогноз ИЭС по ценам на нефть в 2012 году, основанный на нейро- сетевом анализе нефтяного рынка, свиде­тельствует о большой вероятности пони­жательной динамики в будущем. Ожида­ется, что среднегодовой уровень цен на нефть марки Brent составит 90-95 долл./ барр.против среднего уровня 2011 года — 111,3 долл./барр. При этом уровне цен в 2012 году чувствительность доходов фе­дерального бюджета составит 56,3 млрд рублей при изменении цены нефти на 1 долл./барр.

Ожидаемый в текущем году уровень цен для бюджета близок к пороговому значению. Согласно последним заявлени­ям Минфина, при цене на нефть 93 долл./

барр. в 2012 году бюджет России может быть сбалансирован, однако Резервный фонд наполняться уже не будет.

При снижении цены ниже этого уров­ня, чего нельзя исключить уже в 2012 го­ду, неизбежно станет вопрос о сокраще­нии государственных расходов и росте общей налоговой нагрузки на экономику (как за счет роста ставок действующих налогов, так и за счет увеличения нало­говой базы и введения новых налогов и сборов). Учитывая нарастание обще­ственно-политической напряженности, можно ожидать сохранения в ближай­шие три года высокого уровня социаль­ных расходов бюджета и даже их роста, а также замораживания болезненных налоговых реформ. Это создает допол­нительный риск переноса сроков по ре­шению назревших вопросов оптимиза­ции налогообложения в нефтяной отрас­ли и увеличивает роль роста налоговой нагрузки на газодобычу.

Согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2012-2014 годы, доля нефтегазовых доходов в перспекти­ве заложена на уровне 43-47%, что со­поставимо с докризисными показателями и говорит о критической зависимости бюд­жета от изменчивой ценовой конъюнктуры на нефтяном рынке. Государство не плани­рует «слезать» с «нефтяной иглы» еще как минимум три года. А в свете нарастания неопределенностей относительно цено­вой конъюнктуры нефтяного рынка появ­ляются серьезные угрозы для финансовой стабильности государства и экономичес­кого роста в целом.

Текущий прогноз Института энергетической стратегии по ценам на нефть в 2012 г., основанный на нейросетевом анали­зе нефтяного рынка, свидетельствует о большей вероятности понижательной динамики. Ожидается, что среднегодовой уро­вень цен на нефть марки Brent составит 90-95 долл./барр. про­тив среднего уровня 2011 г. 111,3 долл./барр. При этом уровне цен в 2012 г. ожидается чувствительность доходов федераль­ного бюджета около 56,3 млрд руб. при изменении цены неф­ти на 1 долл. за барр.

Ожидаемый в текущем году уровень цен для бюджета бли­зок к пороговому. Согласно последним заявлениям Минфина, при цене на нефть 93 долл. за барр. в 2012 г. бюджет России может быть сбалансирован, однако Резервный фонд напол­няться не будет.

При падении цены ниже этого уровня, чего нельзя исключить уже в 2012 г., неизбежно встанет вопрос о сокращении государ­ственных расходов и росте общей налоговой нагрузки на эконо­мику как за счет роста ставок действующих налогов, так и за счет увеличения налоговой базы и введения новых налогов и сборов. Учитывая нарастание общественно-политической напряженно­сти, можно ожидать сохранения в ближайшие три года высокого уровня социальных расходов бюджета и даже их роста, а также замораживания болезненных налоговых реформ. Это создает до­полнительный риск переноса сроков решения назревших вопросов

оптимизации налогообложения в нефтя­ной отрасли и увеличивает вероятность роста налоговой нагрузки на газодобычу.

В целом сохраняются серьезные ри­ски для долгосрочного развития нефтяной отрасли. По расчетам Института энерге­тической стратегии, проведенным при подготовке проекта Генеральной схемы развития нефтяной отрасли РФ на пери­од до 2020 г., существующая система на­логообложения делает нерентабельной разработку более чем 3,6 млрд т запасов, что может привести к снижению уровня добычи на 45% в 2020 г. по сравнению с 2009 г. При этом снижение налоговой нагрузки на 7% в перспективе до 2030 г. могло бы обеспечить дополнительные доходы бюджета в объеме 1,2 трлн руб. и стабилизацию добычи.

Согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2012-2014 гг., доля нефтегазовых доходов в перспек­тиве заложена в нем на уровне 43-47%, что сопоставимо с докризисными по­казателями и говорит о критической зависимости бюджета от изменчивой ценовой конъюнктуры на нефтяном рын­ке. Государство не планирует слезать с «нефтяной иглы» еще как минимум три года, о чем свидетельствует и продление до 2015 г. ограничений по использова­нию системы нефтегазового трансфер­та финансирования расходов бюджета. А в свете нарастания неопределенностей относительно ценовой конъюнктуры нефтяного рынка появляются серьез­ные угрозы финансовой стабильности государства и в целом экономическому росту в стране.

 

 



2015-11-08 586 Обсуждений (0)
Курс на устойчивость бюджетной политики? 0.00 из 5.00 0 оценок









Обсуждение в статье: Курс на устойчивость бюджетной политики?

Обсуждений еще не было, будьте первым... ↓↓↓

Отправить сообщение

Популярное:
Как построить свою речь (словесное оформление): При подготовке публичного выступления перед оратором возникает вопрос, как лучше словесно оформить свою...
Как выбрать специалиста по управлению гостиницей: Понятно, что управление гостиницей невозможно без специальных знаний. Соответственно, важна квалификация...



©2015-2020 megaobuchalka.ru Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. (586)

Почему 1285321 студент выбрали МегаОбучалку...

Система поиска информации

Мобильная версия сайта

Удобная навигация

Нет шокирующей рекламы



(0.012 сек.)