Курс на устойчивость бюджетной политики?
Бюджетная политика И экономическая активность Важной характеристикой бюджетной политики России является степень долгосрочной сбалансированности бюджета при различных уровнях нефтяных цен. Результатом экономического кризиса последних лет стало сокращение доходов федерального бюджета, в то время как расходные обязательства значительно увеличились (в перспективе ближайших лет ожидается дефицит бюджета). В докризисный период бюджетная политика имела явный проциклический характер и не выполняла функций сглаживания экономических колебаний. В этот период активно наращивались государственные расходы в ущерб макроэкономической стабильности. Перед кризисом этот процесс на фоне роста экономики способствовал ее перегреву, а с наступлением кризисных явлений российская экономика показала глубокое падение. Курс на устойчивость бюджетной политики? Под бюджетной устойчивостью в широком смысле понимается проведение эффективной бюджетной политики по обеспечению стабильного финансирования бюджетных обязательств, способствующей поддержанию устойчивого экономического развития в стране в условиях нестабильной внешней конъюнктуры. В предкризисные (до 2008-го) годы в России использовалась концепция «несырьевого бюджета» с расчетом не нефтегазового баланса. Этому способствовало нарастание значимости нефтегазовых доходов, которое происходило на фоне сокращения роли других секторов экономики (рис. 1). В 2011 г. доля нефтегазовых доходов достигла половины всех доходов федерального бюджета. В результате ослабления бюджетной политики в предкризисный период (рис. 2) возросли риски влияния внешних ценовых шоков сырьевых рынков на бюджет страны. В итоге резкое падение цен на нефть в 2008 г. привело к еще большей зависимости бюджета от нефтегазового сектора. По итогам 2011 г. уровень ненефтегазового дефицита оказался на уровне -7,6% от ВВП (это более чем в 2 раза выше докризисного уровня 2007 г.), значительно осложнив задачу достижения сбалансированного ненефтегазового баланса в будущем. До кризиса 2008 г. существовало ограничение по дефициту ненефтегазового баланса на уровне 3,7% ВВП. До кризиса все нефтегазовые доходы шли сначала в Стабфонд, а затем в образованные на его базе Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ), а в бюджет направлялась относительно малая часть этих доходов. Однако с наступлением кризисного периода с 2010 г. в связи с дефицитом бюджета было принято решение о приостановлении норм о раздельном планировании нефтегазовых и ненефтегазовых доходов вплоть до 2014 г. Пока нефтегазовые доходы бюджета поступают в Резервный фонд и ФНБ по остаточному принципу, после покрытия дефицита бюджета. Более того, в конце 2011 г. этот подход к планированию бюджета был продлен до 2015 г. Эта ситуация увеличивает предпосылки проведения проциклической бюджетной политики в будущем, повышение роли нефтегазовых доходов и, как следствие, увеличение рисков влияния изменяющейся ценовой конъюнктуры на сырьевых рынках на устойчивость бюджетной системы. В предкризисные годы государство предприняло некоторые попытки усиления бюджетной устойчивости и минимизации влияния на нее внешней конъюнктуры. В первую очередь, это формирование Стабилизационного фонда. Как известно, создание специальных суверенных фондов, позволяющих аккумулировать сверхдоходы и использовать их в качестве страховки в периоды неблагоприятной ценовой конъюнктуры, широко распространено в странах, зависящих от экспорта природных ресурсов*. Фонды создаются не только для достижения устойчивости бюджета, но и с целью стимулирования макроэкономического равновесия (предотвращение чрезмерного расширения денежной массы и, как следствие, роста инфляционного давления и значительное укрепление национальной валюты). Особенность нефтегазовых доходов**, выраженная, прежде всего, в их нестабильной и мало предсказуемой динамике, требует специального режима управления ими, который был бы ориентирован на достижение долгосрочной макроэкономической стабильности в стране. Поэтому возникает необходимость формировать государственный бюджет как с учетом, так и без учета нефтегазовых доходов. В предкризисные годы было предложено использовать концепцию «несырьевого бюджета» с расчетом «ненефтегазового баланса». При этом была установлена величина нефтегазового и ненефтегазового дефицита федерального бюджета (дефицит свыше 1% ВВП может возникнуть, только если объем нефтегазовых доходов ниже 3,7% ВВП).
Этому способствовало нарастание значимости нефтегазовых доходов, которое происходило на фоне сокращения роли других секторов экономики. Так, нефтегазовые доходы (% ВВП) на фоне стабильного роста цен в докризисный период в целом росли, а не нефтегазовая часть доходов сокращалась. Стремительно возрастала и доля нефтегазовых доходов в общих доходах федерального бюджета: в 2011 году она достигла половины всех доходов федерального бюджета.
Также был введен размер нефтегазового трансферта, направляемого на финансирование расходов бюджета. Отметим, что нефтегазовый трансферт, который представляет собой часть средств федерального бюджета, формируется после выделения нефтегазовых доходов, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет его нефтегазовых доходов и средств Резервного фонда, в процентах к прогнозируемому на соответствующий год объему ВВП. С 2007 года в бюджетном кодексе были закреплены нормативные значения нефтегазового трансферта. Однако из-за влияния экономического кризиса не все принятые меры произвели должный эффект. Так, в частности, ввиду необходимости компенсировать падение ненефтегазовых доходов из-за снижения ключевых экономических показателей, государство было вынуждено отказаться от системы трансфертов, были нарушены условия допустимого уровня ненефтегазового дефицита федерального бюджета. Зависимость бюджета От нефти растет По расчетам Института энергетической стратегии, чувствительность годовых доходов федерального бюджета к ценам на нефть (2011) составляет порядка 53 млрд рублей при изменении цены нефти на 1 долл./барр. Более чем на 80% чувствительность определяется нефтяными доходами. И это понятно: основа нефтегазовых доходов федерального бюджета РФ — сборы от экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты и НДПИ на нефть, ставки которых напрямую привязаны к мировым ценам на нефть. При этом отметим, что чувствительность доходов федерального бюджета в денежном выражении значительно изменяется в зависимости от уровня цен на нефть, что происходит по причине обратной зависимости курса рубля и цен на нефть . Другими словами, чем ниже цена на нефть, тем больше (в рублевом исчислении) чувствительность доходов федерального бюджета. Так, средняя цена на нефть Urals в 2010 году установилась на уровне 78 долларов за баррель. При таком уровне цен средняя годовая чувствительность доходов федерального бюджета составила порядка 64 млрд рублей при изменении цены нефти на 1 долл./барр. В среднем при изменении цены нефти на 10 долл./барр. чувствительность меняется на 3,7 млрд рублей. Одним из индикаторов зависимости федерального бюджета от конъюнктуры на сырьевых рынках является показатель не нефтегазового баланса. Он рассчитывается как разность ненефтегазовых доходов и общих расходов бюджета. Другими словами, не нефтегазовый баланс бюджета определяет способность государства покрывать расходы, не используя поступлений от нефтегазового сектора. Этот показатель является важным количественным индикатором, характеризующим степень устойчивости бюджетной политики и направление ее развития. При относительно неизменном во времени не нефтегазовом балансе можно говорить о том, что бюджет является устойчивым и расходы бюджета слабо подвержены влиянию изменения ценовой конъюнктуры на энергетических рынках. Напротив, его высокая волатильность и корреляция с ценами на энергоресурсы (или нефтегазовыми доходами) характеризуют степень зависимости бюджета от динамики рентных доходов, а также показывают, что задача достижения устойчивости бюджета решается не в полной мере. Между тем ретроспективная динамика ненефтегазового баланса с 2002 года говорит о росте объемов ненефтегазового дефицита. Особенно резким его рост был в кризисные годы (2008-2009) за счет активного наращивания бюджетных расходов в рамках антициклической бюджетной политики. Ухудшению ненефтегазового баланса бюджета во многом способствовала благоприятная ценовая конъюнктура на сырьевых рынках: в докризисные годы нефтегазовые доходы значительно превышали показатель ненефтегазового дефицита. Так, в предкризисном периоде (особенно с 2004 года по 2007-й) наблюдалась тенденция наращивания ненефтегазового дефицита на фоне роста нефтегазовых доходов. Это говорит о проведении проциклической бюджетной политики. По мере поступления больших нефтегазовых доходов на покрытие бюджетных расходов использовалось все большая их часть, автоматически увеличивая ненефтегазовый дефицит. Другими словами, в эти годы проводилась бюджетная политика, во многом способствовавшая наращиванию зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов; отсутствовали на должном уровне необходимые ограничения на использование нефтегазовых доходов. В результате ослабления бюджетной политики в предкризисный период возросли риски влияния внешних ценовых шоков сырьевых рынков на бюджет страны. В итоге резкое падение цен на нефть в 2008 году привело к еще большей зависимости бюджета от нефтегазового сектора. По итогам 2011 года уровень ненефтегазового дефицита достиг 7,6% от ВВП (это более чем в два раза выше докризисного уровня 2007 года), значительно осложнив задачу достижения ненефтегазового баланса в будущем. Ожидаемый дефицит федерального бюджета в 2012 году составляет около 1,5%. По сути, это не столь большая цифра, и дефицит может быть покрыт за счет Резервного фонда. Более серьезные угрозы создает именно крайне неудовлетворительный показатель ненефтегазового баланса, дефицит которого находится на критических уровнях и говорит о неустойчивости бюджетной системы и возможных серьезных рисках в более долгосрочной перспективе. Кризис 2008 года показал, что возможности Резервного фонда и его использование в качестве страховки от внешней конъюнктуры невелики: за два кризисных года (2008-2009) было израсходовано 80% средств этого фонда. Неутешительные Перспективы Между тем значимых предпосылок для улучшения ситуации пока нет. Напомним, что до кризиса 2008 года законодательно существовало ограничение по дефициту не нефтегазового баланса на уровне 3,7% ВВП, и все нефтегазовые доходы шли сначала в Стабфонд, а затем в образованные на его базе Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. При этом в бюджет направлялась относительно малая часть этих доходов посредством специального нефтегазового трансферта. Однако с наступлением кризисного периода с 2010 года в связи с дефицитом бюджета было принято решение о приостановлении норм о раздельном планировании нефтегазовых и ненефтегазовых доходов вплоть до 2014 года. Сейчас нефтегазовые доходы бюджета поступают в Резервный фонд и ФНБ по остаточному принципу, после покрытия дефицита бюджета. Более того, в конце 2011 года такой подход к планированию бюджета был продлен до 2015 года. Это увеличивает вероятность проведения проциклической бюджетной политики в будущем и повышения роли нефтегазовых доходов в бюджетной системе страны. Как следствие, будут расти риски влияния изменяющейся ценовой конъюнктуры на мировых сырьевых рынках на устойчивость бюджетной системы страны в целом. Уровень дефицита федерального бюджета Российской Федерации (3,6% ВВП - в 2011 году, 3,1 % ВВП - в 2012 году и 2,9 % ВВП - в 2013 году) существенно ниже уровня дефицита федерального бюджета США, который прогнозируется в 2011 году на уровне 8,3 % ВВП, в 2012 году - 5,1 % ВВП, в 2013 году - 4,2 % ВВП. По сравнению со странами БРИК (Бразилия, Россия, Индия, Китай) уровень дефицита федерального бюджета Российской Федерации несколько ниже дефицита бюджета Индии (5,5 % ВВП - в 2010 - 2011 годах, 4,8 % ВВП - в 2011 - 2012 годах и 4,1 % ВВП - в 2012 - 2013 годах) и примерно соответствует дефициту бюджета Бразилии (3 % в 2011 году) и Китая (3 % ВВП в 2010 - 2013 годах). В странах СНГ, таких, как Белоруссия, Украина, Казахстан, дефицит прогнозируется в 2011 - 2013 годах в пределах 2-4,1 % ВВП. Текущий прогноз ИЭС по ценам на нефть в 2012 году, основанный на нейро- сетевом анализе нефтяного рынка, свидетельствует о большой вероятности понижательной динамики в будущем. Ожидается, что среднегодовой уровень цен на нефть марки Brent составит 90-95 долл./ барр.против среднего уровня 2011 года — 111,3 долл./барр. При этом уровне цен в 2012 году чувствительность доходов федерального бюджета составит 56,3 млрд рублей при изменении цены нефти на 1 долл./барр. Ожидаемый в текущем году уровень цен для бюджета близок к пороговому значению. Согласно последним заявлениям Минфина, при цене на нефть 93 долл./ барр. в 2012 году бюджет России может быть сбалансирован, однако Резервный фонд наполняться уже не будет. При снижении цены ниже этого уровня, чего нельзя исключить уже в 2012 году, неизбежно станет вопрос о сокращении государственных расходов и росте общей налоговой нагрузки на экономику (как за счет роста ставок действующих налогов, так и за счет увеличения налоговой базы и введения новых налогов и сборов). Учитывая нарастание общественно-политической напряженности, можно ожидать сохранения в ближайшие три года высокого уровня социальных расходов бюджета и даже их роста, а также замораживания болезненных налоговых реформ. Это создает дополнительный риск переноса сроков по решению назревших вопросов оптимизации налогообложения в нефтяной отрасли и увеличивает роль роста налоговой нагрузки на газодобычу. Согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2012-2014 годы, доля нефтегазовых доходов в перспективе заложена на уровне 43-47%, что сопоставимо с докризисными показателями и говорит о критической зависимости бюджета от изменчивой ценовой конъюнктуры на нефтяном рынке. Государство не планирует «слезать» с «нефтяной иглы» еще как минимум три года. А в свете нарастания неопределенностей относительно ценовой конъюнктуры нефтяного рынка появляются серьезные угрозы для финансовой стабильности государства и экономического роста в целом. Текущий прогноз Института энергетической стратегии по ценам на нефть в 2012 г., основанный на нейросетевом анализе нефтяного рынка, свидетельствует о большей вероятности понижательной динамики. Ожидается, что среднегодовой уровень цен на нефть марки Brent составит 90-95 долл./барр. против среднего уровня 2011 г. 111,3 долл./барр. При этом уровне цен в 2012 г. ожидается чувствительность доходов федерального бюджета около 56,3 млрд руб. при изменении цены нефти на 1 долл. за барр. Ожидаемый в текущем году уровень цен для бюджета близок к пороговому. Согласно последним заявлениям Минфина, при цене на нефть 93 долл. за барр. в 2012 г. бюджет России может быть сбалансирован, однако Резервный фонд наполняться не будет. При падении цены ниже этого уровня, чего нельзя исключить уже в 2012 г., неизбежно встанет вопрос о сокращении государственных расходов и росте общей налоговой нагрузки на экономику как за счет роста ставок действующих налогов, так и за счет увеличения налоговой базы и введения новых налогов и сборов. Учитывая нарастание общественно-политической напряженности, можно ожидать сохранения в ближайшие три года высокого уровня социальных расходов бюджета и даже их роста, а также замораживания болезненных налоговых реформ. Это создает дополнительный риск переноса сроков решения назревших вопросов оптимизации налогообложения в нефтяной отрасли и увеличивает вероятность роста налоговой нагрузки на газодобычу. В целом сохраняются серьезные риски для долгосрочного развития нефтяной отрасли. По расчетам Института энергетической стратегии, проведенным при подготовке проекта Генеральной схемы развития нефтяной отрасли РФ на период до 2020 г., существующая система налогообложения делает нерентабельной разработку более чем 3,6 млрд т запасов, что может привести к снижению уровня добычи на 45% в 2020 г. по сравнению с 2009 г. При этом снижение налоговой нагрузки на 7% в перспективе до 2030 г. могло бы обеспечить дополнительные доходы бюджета в объеме 1,2 трлн руб. и стабилизацию добычи. Согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2012-2014 гг., доля нефтегазовых доходов в перспективе заложена в нем на уровне 43-47%, что сопоставимо с докризисными показателями и говорит о критической зависимости бюджета от изменчивой ценовой конъюнктуры на нефтяном рынке. Государство не планирует слезать с «нефтяной иглы» еще как минимум три года, о чем свидетельствует и продление до 2015 г. ограничений по использованию системы нефтегазового трансферта финансирования расходов бюджета. А в свете нарастания неопределенностей относительно ценовой конъюнктуры нефтяного рынка появляются серьезные угрозы финансовой стабильности государства и в целом экономическому росту в стране.
Популярное: Как построить свою речь (словесное оформление):
При подготовке публичного выступления перед оратором возникает вопрос, как лучше словесно оформить свою... Как выбрать специалиста по управлению гостиницей: Понятно, что управление гостиницей невозможно без специальных знаний. Соответственно, важна квалификация... ©2015-2020 megaobuchalka.ru Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. (586)
|
Почему 1285321 студент выбрали МегаОбучалку... Система поиска информации Мобильная версия сайта Удобная навигация Нет шокирующей рекламы |