Дисциплинарная ответственность гражданских и муниципальных служащих

Дисциплинарный поступок. В соответствии со ст. 57 закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» основанием привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Дисциплинарным проступком в сфере государственно-служеб­ных правоотношений в силу той же статьи признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей.

С другой стороны, в ст. 37 закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» применительно к совершенно иному вопросу (расторжению служебного контракта по инициативе представителя нанимателя), конкретизируется ряд грубых нарушений должностных обязанностей, в частности:

— прогул (отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня);

— появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

— разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей;

— совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;

— нарушение гражданским служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий;

— совершение виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя.

Эти нарушения явно не должностных обязанностей, а обязанностей служебных. Более того, некоторые из них вообще уголовно наказуемы, или недопустимо расширяют дискрецию представителя нанимателя («утрата доверия»).

Что же касается проблемы неисполнения и ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, то, на наш взгляд, для юридически обоснованного применения соответствующих мер представителем нанимателя необходимо в должностных регламентах зафиксировать показатели «надлежащести». Таковыми могут выступать предельные сроки исполнения обязанностей (в административных регламентах исполнения государственных / муниципальных функций, предоставления государственных / муниципальных услуг они нормируются), требования к документам, которые являются результатами исполнения должностных обязанностей и т. п.

Дисциплинарное производство. Основные этапы дисциплинарного производства на государственной гражданской службе представляют собой следующее.

Этап 1. Проведение служебной проверки.

Служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению государственного гражданского (муниципального) служащего.

Согласно закону право возбуждать дисциплинарное производство относится к компетенции руководителя государственного органа, уполномоченного назначать госслужащего на должность. Соответствующее решение принимается названным руководителем исключительно на основании субъективного усмотрения, а также письменного заявления гражданского служащего. Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа государственного органа, в котором организована проверка.

При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:

1) факт совершения служащим дисциплинарного проступка;

2) вина служащего;

3) причины и условия, способствовавшие совершению служащим дисциплинарного проступка;

4) характер и размер вреда, причиненного служащим в результате дисциплинарного проступка;

5) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления служащего о проведении служебной проверки.

Служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:

1) давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;

2) обжаловать решения и действия (бездействие) служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;

3) ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

Этап 2. Подготовка и подписание соответствующим должностным лицом государственного органа заключения по результатам служебной проверки.

В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются: факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки; предложение о применении к служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.

Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.

Этап 3. Рассмотрение представленного письменного заключения по результатам служебной проверки и принятие соответствующего решения компетентным должностным лицом государственного органа о применении или, наоборот, неприменении дисциплинарной санкции в отношении государственного гражданского служащего.

Этап 4. Оформление решения компетентного должностного лица государственного органа о применении к государственному гражданскому служащему дисциплинарной санкции.

Факт наложения на государственного гражданского служащего дисциплинарного взыскания оформляется соответствующим индивидуальным актом государственного органа, копия которого с указанием оснований его применения вручается государственному гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности служащего, пребывания его в отпуске, а также времени проведения служебной проверки.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка.

Этап 5. Непосредственная реализация дисциплинарной санкции в отношении государственного гражданского служащего.

Указанная реализация зависит от вида дисциплинарной санкции и может выражаться как в мерах материального, так и иного нематериального негативного воздействия на государственного гражданского служащего.

Вместе с тем, надо учитывать, что наличие неснятого дисциплинарного взыскания, примененного за дисциплинарный проступок, совершенный за пределами периода, за который производится премирование, само по себе не влияет на степень участия гражданского служащего в выполнении особо важных и сложных заданий и не может служить основанием для лишения его премии, входящей в состав денежного содержания (решение Верховного суда РФ от 31 августа 2011 г. № ГКПИ11-1277, определение Верховного суда РФ от 16 января 2013 г. № 53-АПГ12-16).

Этап 6. Юридическое аннулирование наложенного дисциплинарного взыскания.

Государственный гражданский служащий, в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания не подвергнутый новому дисциплинарному взысканию, считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

Схожий состав элементов имеет и дисциплинарное производство на военной службе (служебная проверка названа разбирательством[237]) и на службе в отдельных правоохранительных органах (используется понятие «служебное расследование»).

Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством, в частности ст. 193 и 194 Трудового кодекса РФ. Представитель нанимателя должен потребовать от муниципального служащего письменное объяснение. Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни муниципального служащего, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа служащих. Досрочное (до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания) снятие взыскания является правом представителя нанимателя, реализуемым по собственной инициативе представителя нанимателя, просьбе муниципального служащего, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа служащих.

Дисциплинарные взыскания. За совершение дисциплинарного проступка гражданским служащим представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

- замечание;

- выговор;

- предупреждение о неполном должностном соответствии;

- увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп. «а»-«г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 федерального закона № 79-ФЗ.

На муниципальной службе представитель нанимателя имеет право применить:

- замечание;

- выговор;

- увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям (установленным федеральным законом № 25-ФЗ и Трудовым кодексом РФ).

Перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим, является исчерпывающим. Это означает, что ни федеральные государственные органы, ни государственные органы субъектов РФ не вправе устанавливать иные виды взысканий для гражданских служащих. Ранее (2005-2013 гг.) в перечень взысканий входило освобождение от замещаемой должности, однако в соответствии с федеральным законом от 7 июня 2013 г. № 116-ФЗ данное взыскание было исключено[238].

Замечания и выговор рассматриваются как лояльные, менее строгие меры правового воздействия на государственного гражданского служащего, при этом существенных различий между ними не установлено, они представляют собой осуждение поведения служащего, высказывание критики в отношении него (выговор – более строгое по сравнению с замечанием взыскание – исключительно в связи с последовательностью расположения взысканий в соответствующей статье 57 федерального закона № 79-ФЗ). На практике замечание объявляют за совершенный впервые проступок, не повлекший серьёзных последствий. Если проступок более серьёзный или служащий ранее подвергался дисциплинарному взысканию – следует выговор. В любом случае выбор – исключительно за представителем нанимателя. Он может и не установить взыскание, а предусмотреть в своем решении воспитательные меры в отношении гражданского служащего.

Предупреждение о неполном должностном соответствии напоминает нам о вероятном решении по результатам аттестации. Вместе с тем, служащий, в отношении которого представитель применил соответствующее взыскание не проходит по истечению года после его вынесения аттестацию, поскольку использование такого механизма, по сути, означало бы применение повторного взыскания за один проступок, что не соответствует требованиям законодательства о государственной службе. Редкость использования данной меры ответственности говорит о том, что для вынесения данного решения необходимы обоснованные оценки соответствия служащего замещаемой должности.

Особым случаем дисциплинарного взыскания является увольнение с государственной службы, его применение связано исключительно с ограниченным кругом дисциплинарных проступков.

Совершенствуя в дальнейшем законодательство о дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих, необходимо, на наш взгляд, найти решение ряда вопросов: о влиянии на совершение проступка личной заинтересованности и наличии (вероятности наличия) конфликта интересов, что позволяет квалифицировать поведение служащих как коррупционное, а, соответственно, переквалифицировать дисциплинарный проступок в дисциплинарный коррупционный, административный проступок (или даже преступление), а также о необходимости ограничения дискреционных полномочий представителя нанимателя, участие в дисциплинарном производстве представителей органа управления государственной службой.