Административная ответственность физических и юридических лиц. Специальные субъекты ответственности за нарушения таможенных правил

Физические лица как субъекты административной ответственности. Следует отметить, что одной из особенностей института административной ответственности является ее двусубъектность, закрепленная в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Двусубъектность административной ответственности начала формироваться в административном законодательстве Советского Союза в 60–90-х годах XX века и обуславливалась спецификой правоотношений социалистического государства с хозяйствующими субъектами. Большинство юридических лиц находилось в государственной или общественной собственности, однако определенные области общественных отношений требовали установления более жестких правил и тщательного контроля со стороны государства — отдельные отрасли материального производства (строительства) или виды работ (буровзрывные), чреватые общественно опасными последствиями (авариями техногенного характера) для жизни и здоровья населения, что обуславливало необходимость персонификации административной ответственности в случае нарушения технологических режимов производимых работ. Именно в этот период были приняты первые законодательные и нормативные правовые акты, устанавливающие ответственность не только виновных физических лиц, не обеспечивающих соблюдение режима безопасности в процессе хозяйственной деятельности, но и юридических лиц[7].

Эта тенденция сохранилась и в переходный период (1991–2001 годы) перестройки государственной и общественной системы в Российской Федерации[8]. Новая система капиталистических, рыночных отношений привела к принятию большого количества нормативных актов, устанавливающих ответственность юридических лиц в различных сферах хозяйственной деятельности, в том числе в области таможенного дела. Как справедливо отметил профессор В. Д. Сорокин в комментарии к КоАП РФ, проблема ответственности юридических лиц, прежде всего хозяйствующих субъектов различной формы собственности, возникла под влиянием потребностей самой жизни, нарождающихся новых экономических условий, вызванных восстановлением в стране института частной собственности. Завершился этот процесс принятием в декабре 2001 года кодифицированного законодательного акта, нормативно закрепившего административную ответственность физических и юридических лиц за совершение административных правонарушений (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ).

Безусловно, к ответственности привлекается физическое лицо, непосредственно виновное в совершении противоправных действий. Однако привлечение к ответственности (административной или уголовной) физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, не обеспечившее надлежащих условий для деятельности своего персонала и контроля за соблюдением норм и правил, которые были нарушены. В то же время назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо.

Что касается действия норм, устанавливающих административную ответственность в области таможенного дела, то только в санкциях ч. 1, 2 ст. 16.1 и ч. 1, 2 ст. 16.2 КоАП РФ содержится четкое указание одновременно на двух субъектов ответственности: «физические и юридические лица». В остальных статьях главы 16 КоАП РФ указываются виды и размеры наказания отдельно физическим, должностным и юридическим лицам. Правоприменительная практика таможенных органов в последние годы сложилась таким образом, что к административной ответственности привлекаются в основном юридические лица, специальные субъекты ответственности.

Законодательством установлено, что дееспособные физические лица являются субъектами административной ответственности при достижении 16-летнего возраста в случае, если они виновны в совершении противоправных, наказуемых деяний (действия, бездействия), предусмотренных Особенной частью КоАП РФ. Дела об административных правонарушениях, совершенных лицами в возрасте от 16 до 18 лет, рассматриваются исключительно комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав с участием прокурора и, в случае необходимости, представителей общественности.

Специальные субъекты административной ответственности за нарушения таможенных правил. В КоАП РФ выделяются также отдельные категории физических лиц (специальных субъектов), привлечение которых к административной ответственности имеет определенные особенности и способствует организации борьбы с правонарушениями в области таможенного дела. Прежде всего, это должностные лица: из 44 составов нарушений таможенных правил только в четырех случаях они не являются субъектами административной ответственности. В КоАП РФ впервые дано понятие «должностное лицо» в примечании к ст. 2.4. К этой категории отнесены лица, осуществляющие функции представителя власти, наделенные распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости; выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных, муниципальных или иных организациях, коммерческих структурах, Вооруженных Силах Российской Федерации. Изменения, внесенные федеральными законами[9], расширили этот перечень: в него вошли руководящие работники иных организаций, функционирующих в области связи и информации, предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, ценных бумаг; члены советов директоров, правлений, коллегиальных и единоличных исполнительных органов других организаций; члены конкурсных, аукционных, котировочных комиссий, созданных государственными или муниципальными заказчиками, бюджетными учреждениями, уполномоченными органами в сфере здравоохранения; индивидуальные предприниматели без образования юридического лица.

В случае совершения правонарушения должностное лицо подлежит административной ответственности в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, предусмотренных служебным регламентом, должностной инструкцией или трудовым контрактом. При установлении вины должностных лиц за совершение НТП следует выяснить, входило ли в его должностные обязанности соблюдение требований и норм таможенного законодательства, и определить по санкции правовой нормы, может ли должностное лицо являться в конкретной ситуации субъектом административной ответственности.

В качестве особых субъектов административной ответственности определены также военнослужащие и приравненные к ним лица, перечисленные в ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ. По общему правилу за совершение административных правонарушений эта категория лиц несет дисциплинарную ответственность в соответствии с законами и иными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение военной и правоохранительной службы (к ним относятся сотрудники Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной службы исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной таможенной службы Российской Федерации). Однако за отдельные виды правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ, к которым относятся и нарушения таможенных правил, указанные лица несут административную ответственность на общих основаниях.

Административная ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц наступает в соответствии с предоставленным им правовым режимом пребывания в нашей стране, то есть при совершении правонарушения на территории Российской Федерации они подлежат ответственности на общих основаниях, как и граждане России. Однако отдельные категории иностранных граждан пользуются иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с законами и международными договорами Российской Федерации. В этих случаях вопрос об их ответственности решается в соответствии с нормами международного права. В то же время имеются нерешенные проблемы, связанные с тем, что договоры об оказании правовой помощи по административным, гражданским и уголовным делам заключены Российской Федерацией не со всеми иностранными государствами, ведущими активную внешнеторговую деятельность.

В качестве специального субъекта административной ответственности выделены физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Как уже отмечалось, эти лица за совершение правонарушений несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Однако особенностью ответственности индивидуальных предпринимателей за нарушение таможенных правил является то, что они несут ответственность как юридические лица (примечание 1 к ст. 16.1 КоАП РФ). Этим положением в очередной раз подчеркнуты значение и важность защиты экономических интересов государства от противоправных посягательств в том числе в области таможенного дела.

Как отмечалось ранее, одной из особенностей административной ответственности за совершение правонарушений в области таможенного дела является наличие специальных субъектов, характерных только для внешнеэкономической деятельности и деятельности в области таможенного дела. Правовой статус этих субъектов, коллективных и индивидуальных, определяется таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством о таможенном регулировании в Российской Федерации. К ним относятся: декларанты (ст. 186–189 ТК ТС, ст. 210 ФЗ-311), таможенные перевозчики (ст. 18 ТК ТС, ст. 66.67 ФЗ[A1] -311), таможенные представители (ст. 12 ТК ТС, ст. 60 ФЗ-311), специалисты по таможенным операциям (ст. 63 ФЗ-311), уполномоченные экономические операторы (ст. 38 ТК ТС, ст. 85 ФЗ-311), владельцы таможенных складов (ст. 28 ТК ТС, ст. 75 ФЗ-311), складов временного хранения (ст. 23 ТК ТС, ст. 69 ФЗ-311), владельцы магазинов беспошлинной торговли (ст. 33 ТК ТС, ст. 75 ФЗ-311). Обязательным условием дееспособности этих субъектов является их включение в реестры таможенных перевозчиков, таможенных представителей, владельцев таможенных складов и складов временного хранения и в другие реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела. Несоблюдение этого требования рассматривается как нарушение таможенного законодательства (ст. 16.23 КоАП РФ).

Законодательством также предусмотрены основания освобождения физических лиц, включая специальных субъектов, от административной ответственности (ст. 2.3, 2.7, 2.8; ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ). Прежде всего это недостижение физическим лицом на момент совершения правонарушения возраста деликтоспособности — 16 лет (для сравнения: уголовная ответственность за совершение тяжких преступлений наступает с 14-летнего возраста). Не подлежат ответственности лица, находящиеся во время совершения правонарушения в состоянии невменяемости, то есть хронического или временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики, которые не осознают фактический характер и противоправность своих действий и не могут контролировать их (ст. 2.8 КоАП РФ). Также не влечет ответственности совершение противоправных действий в состоянии крайней необходимости. Под крайней необходимостью понимается ситуация, в которой причиняется вред охраняемым законом интересам других лиц, общества или государства для устранения непосредственно угрожающей им опасности, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами или если причиненный вред (ущерб) является менее значительным, чем предотвращенный (ст. 2.7 КоАП РФ). Институт крайней необходимости достаточно сложен по своей юридической конструкции и обусловлен наличием таких обязательных условий: реальная опасность законным интересам граждан, общества и государства; отсутствие возможности предотвратить эту опасность другими средствами, кроме совершения действий, причиняющих вред охраняемым законом интересам других субъектов, которые могут нарушать правовые нормы; нанесение противоправными действиями менее значительного вреда, чем предотвращенный вред. К правовым основаниям освобождения от административной ответственности также относятся истечение срока давности привлечения лица к ответственности, отмена закона, установившего ответственность, либо издание акта амнистии. В КоАП РФ предусматривается также возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности противоправного деяния (ст. 2.9). Однако законодатель не раскрывает самого понятия «малозначительность», оставляя решение этого вопроса на усмотрение судьи, органа, должностного лица, уполномоченного рассматривать дело об административном правонарушении и принимать решение о назначении меры административной ответственности либо ограничиваться устным замечанием в зависимости от обстоятельств события правонарушения. Одним из таких обстоятельств, на наш взгляд, является отсутствие в результате совершенных действий реального вреда, ущерба общественным отношениям или законным интересам других лиц либо нанесение минимального вреда при наличии смягчающих вину обстоятельств. Содержание понятия «малозначительность деяния» в области таможенного дела должно определяться также детерминированно, исходя из условий конкретной внешнеторговой операции, характера противоправных действий, признаков объективной и субъективной стороны правонарушения. Эта мера не может применяться при наличии отягчающих обстоятельств и квалифицирующих признаков АП.

Российским законодательством установлены также иммунитеты от административной ответственности для российских и иностранных граждан. Таким иммунитетом пользуются лица, занимающие высшие государственные должности, депутаты Федерального Собрания Российской Федерации, судьи, сотрудники иностранных посольских и консульских учреждений, чиновники международных организаций, обладающие дипломатическим иммунитетом. Назрел также вопрос о предоставлении иммунитета от административной юрисдикции и некоторым видам юридических лиц, представляющих органы власти Российской Федерации. Однако он требует дополнительного изучения и определения альтернативных видов административного воздействия в случае совершения правонарушений в определенных областях общественных отношений.

Административная ответственность юридических лиц. Ответственность юридических лиц за совершение административных правонарушений установлена ч. 1, 3 ст. 2.1 и ч. 1, 2, 9 ст. 2.10 Общей части КоАП РФ. Юридическое лицо подлежит административной ответственности в случаях, предусмотренных конкретными статьями Особенной части КоАП РФ, а также законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В случаях, если в статьях КоАП РФ не указано, что данные нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, они в равной мере действуют в отношении как физического, так и юридического лица, за исключением случаев, когда по смыслу правовой нормы она может быть применена только к физическому лицу.

Само понятие юридического лица, основные элементы его правового статуса и признаки заимствованы из гражданского права, которое регулирует гражданские правоотношения, в основном имущественного характера. В отличие от гражданско-правовых отношений, административно-правовые отношения являются властеотношениями и характеризуются неравенством сторон. Поэтому появление юридического лица в качестве коллективного субъекта административного права, субъекта административных, особенно деликтных, правоотношений потребовало адаптации терминов и механизмов гражданско-правовой отрасли в административном праве. Правовой статус юридического лица в общественных отношениях в сфере деятельности органов исполнительной власти, его участие во внешнеторговых отношениях придает его деятельности характер публичности с элементами международно-правового характера. Таким образом, юридическое лицо одновременно является субъектом гражданско-правовых, административно-правовых, включая деликтные, международно-правовых, внешнеторговых и таможенных правоотношений. Субъектом административной ответственности в области таможенного дела юридическое лицо становится в случае нарушения норм административного, таможенного права и законодательства в области внешнеэкономической деятельности.

Нормативным основанием наступления такой ответственности является наличие правовых норм административного или таможенного права, внешнеэкономического или валютного законодательства, возлагающих на юридическое лицо определенные обязанности совершить те или иные действия или воздержаться от их совершения, выполнить, например, конкретные таможенные процедуры и правила, соблюсти установленные запреты или ограничения. Вступая во внешнеэкономические, таможенные правоотношения, юридическое лицо обязано обеспечить выполнение требований законодательства, проявить необходимую степень осмотрительности и заботливости для неукоснительного соблюдения правовых норм в рассматриваемой области общественных отношений. Нарушение таможенных правил, норм, регулирующих внешнеэкономическую деятельность, правил осуществления валютных операций, неисполнение возложенных обязанностей, несоблюдение установленных запретов и ограничений является правовым, нормативным основанием возникновения административной ответственности юридических лиц как субъектов правоотношений в области таможенного дела.

Основанием также является совершение противоправных, виновных действий (бездействия), за которые КоАП РФ прямо установлена административная ответственность юридических лиц. К таким правонарушениям относятся нарушения, связанные с их предпринимательской или хозяйственной деятельностью. Это правонарушения в области охраны собственности (глава 7), окружающей природной среды (глава 8); в области материального производства: промышленности, сельском хозяйстве, строительстве, энергетике, связи и информации (главы 9, 10, 13); в предпринимательской деятельности (глава 14); в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (глава 15). В главе 16 КоАП РФ даются основные признаки составов правонарушений в области таможенного дела, сопоставление которых с выявленными признаками конкретного НТП позволяет установить их тождество, что и составляет фактическое основание для привлечения виновных к административной ответственности. В КоАП РФ содержится более 80 % статей, устанавливающих административную ответственность юридических лиц за различные виды правонарушений. Законами субъектов Российской Федерации в настоящее время установлена ответственность юридических лиц за значительное число административных правонарушений, связанных с несоблюдением ими правил и норм, предусмотренных законодательными актами этих субъектов.

Процессуальным основанием служит поступившая от установленных источников информация, указывающая на наличие события правонарушения, либо непосредственное обнаружение уполномоченными должностными лицами достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, что является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении (ст. 28.1 КоАП РФ).

Помимо оснований необходимы определенные условия наступления административной ответственности юридических лиц, которые могут носить прямой или косвенный характер.

К прямым условиям наступления административной ответственности можно отнести отсутствие должной осмотрительности в проведении внешнеторговых операций и заботливости о неукоснительном соблюдении норм и правил в области таможенного дела, наличие внутренних недостатков в организации управления делами юридического лица. Это может выражаться: в незнании, непонимании или неправильном толковании требований норм внешнеэкономического, валютного и таможенного законодательства; неиспользовании права на информирование и консультирование по таможенным вопросам (ст. 10, 11 ТК ТС); недостатках в подборе, подготовке, обучении персонала, на который возложена обязанность по соблюдению и исполнению упомянутых норм и правил; необеспечении должных материально-технических и иных условий для деятельности должностных лиц, на которых возложена служебная обязанность по исполнению законодательства в области ВЭД и таможенного дела. В то же время при проведении профилактических мероприятий, направленных на недопущение и предотвращение неправомерных действий в процессе внешнеэкономической и организационно-хозяйственной деятельности, материальные, трудовые и иные затраты нередко превышают размеры наступления возможных негативных для юридических лиц последствий, связанных с причинением принудительных мер воздействия. Коммерческим структурам нередко выгоднее возместить причиненный ущерб, заплатив штраф, чем тратиться на профилактику правонарушений, подготовку персонала, создание материально-технических условий для их успешной, в рамках закона, профессиональной деятельности.

Другим заслуживающим внимания моментом является то обстоятельство, что не всегда противоправные действия приводят к наступлению реального ущерба, вредным материальным последствиям, а только создают опасность их наступления, как, например, НТП, связанные с нарушением сроков совершения тех или иных таможенных процедур, исполнения возложенных обязанностей. Нередко сложно достоверно определить вред, причиненный правонарушением. В некоторых случаях противоправные действия наносят вред общественным отношениям, носящим материальный характер.

К условиям наступления административной ответственности законодателем отнесены наличие признаков субъективной стороны деяния и характер реагирования юридического лица на возникновение коллизионной ситуации. Имеется в виду наличие возможности для соблюдения правил и норм в конкретных правоотношениях, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, а также принятие необходимых, зависящих от юридического лица мер по соблюдению требований законодательства в конфликтных, деликтоопасных ситуациях (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

Проблемы вины юридического лица в различных доктринальных и нормативных концепциях рассматриваются по-разному. В основе подходов, получивших свое закрепление в КоАП РФ, наступление ответственности юридического лица увязывается с внешними условиями его деятельности, позволяющими соблюдать правила и нормы, исполнять возложенную на него законом обязанность. С другой стороны, о степени вины свидетельствуют предпринятые юридическим лицом и зависящие от него меры по соблюдению закона в конкретных условиях совершения внешнеторговых и (или) таможенных операций. При этом следует руководствоваться принципом разумной достаточности, критерием которой являются обычаи делового оборота во внешнеторговой деятельности, меры, которые принято принимать и которых обычно достаточно для исполнения возложенной обязанности, а также следует учитывать наличие форс-мажорных обстоятельств.

Другой подход закреплен в Налоговом кодексе Российской Федерации, согласно которому вина организации (юридического лица) в совершении правонарушения в области налогообложения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц, действия которых привели к совершению правонарушения. Такая концепция исходит из классических основ права, определяющих вину в качестве обязательного признака правонарушения, и сближает понятие вины физического лица и юридического лица как психического отношения делинквента к совершенному деянию, которое может быть как умышленным, так и неосторожным, в то время как вина юридического лица детерминирована условиями, в которых совершено правонарушение. С другой стороны, вина юридического лица и вина его сотрудников относятся к признакам субъективной стороны различных составов правонарушений, и отождествлять их нельзя, учитывая двусубъектность административной ответственности. К косвенным условиям можно отнести своевременное и доступное получение информации, динамику правового регулирования в рассматриваемой области общественных отношений, изменение, дополнение, отмену правовых норм, что является важным фактором превенции правонарушений. Наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих возможность привлечения юридического лица к административной ответственности либо освобождения от административной ответственности, установлены КоАП РФ.

Большое значение также имеют вопросы привлечения к административной ответственности юридических лиц, претерпевших организационно-структурные изменения. Части 3–6 статьи 2.10 КоАП РФ устанавливают субъектов ответственности за совершенное правонарушение при слиянии, присоединении, преобразовании или разделении юридического лица. Административная ответственность наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения его реорганизации.

Административная ответственность юридических лиц, должностных лиц, специальных субъектов, включая индивидуальных предпринимателей, за совершение правонарушения в области внешней торговли и таможенного дела в современных условиях становится реальным рычагом государственного воздействия на экономические процессы и регулирования внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов. При этом институт административной ответственности юридических лиц, помимо правоохранительной функции, имеет и явную фискальную направленность. Механизмы административной ответственности, прежде всего, используются для защиты экономических интересов и экономической безопасности государства, законных экономических интересов физических и юридических лиц. Участие в этой сфере общественных отношений органов исполнительной власти придает правоотношениям в области таможенного дела публичный характер с элементами международно-правового фактора. Многосубъектность общественных отношений в этой области, двусубъектность административной ответственности позволяет использовать этот институт применительно к обстоятельствам, способам и условиям совершения правонарушения, индивидуализировать меры ответственности, воздействуя тем самым на поведение субъекта.

Наличие оснований и условий наступления административной ответственности позволяет последовательно осуществлять целый ряд взаимозависимых этапов привлечения юридических лиц к административной ответственности: возбуждение дела о НТП, применение мер обеспечения производства по делу, проведение административного расследования, рассмотрение дела об административном правонарушении и принятие решения в соответствии с законом, исполнение постановлений по делу о нарушении таможенных правил. Важное место при этом занимает установление события и выявление признаков состава правонарушения, правильная правовая квалификация деяния, позволяющая принять обоснованное решение по делу.

Статистика возбуждения дел об административных правонарушениях (ДАП) в области таможенного дела, совершенных различными субъектами административной ответственности в 2011–2013 годах, приводится в таблице:

Количество возбужденных ДАП в отношении субъектов,

совершивших административное правонарушение в области таможенного дела