Основные этапы развития финансового контроля в России

Процесс становления российской государственности неразрывно связан с формированием механизмов и мер финансово экономической политики, органов государственного финансового контроля, как важнейшего экономико-правового института, обеспечивающего национальную финансовую безопасность и эффективное использование государственных финансовых средств.

Процесс формирования новой контрольной системы и финансовой отчетности был длительным и трудоемким. Он осуществлялся путем экспериментальных проверок, методом проб и ошибок. Используя лучший европейский опыт и изучая реальную практику нововведений, реформаторы отечественного финансового контроля создавали механизм, который не должен был давать сбоя и надежно защитил бы государственную казну от любых посягательств недобросовестных чиновников, какие бы высокие посты в государстве они ни занимали. Даже в условиях ограниченных возможностей, в которых государственный контроль находился, например, в первой половине XIX, сумма взысканий, поступивших в казну в результате предложений контрольного ведомства, превысила 108 млн. рублей. В последующие же годы эффективность контроля резко возросла. Так, с 1882 по 1894 год по замечаниям Государственного контроля и Министерства финансов были сокращены расходы и увеличены доходы по министерствам и главным управления на 240 млн. рублей.

В процессе своего развития государственный финансовый контроль в России претерпел существенные изменения, прошел ряд этапов, которые различаются по формам ведения контрольной деятельности и статусу контрольного органа [1, с.340]. В истории государственного финансового контроля в России можно выделить следующие периоды:

Первый период: вторая половина XVII века.

В этот период происходит зарождение государственного финансово го контроля, разрабатываются основополагающие идеи и принципы его организации. Важнейшим итогом этого этапа становится создание первой в истории страны государственной росписи (бюджета) 1680 года.

Второй период: XVIII столетие.

В этот исторический период разворачиваются поиски более эффективных путей к организации контроля. Контрольный орган постоянно меняет свой статус, то выходя из подчинения Сената, то временно находясь в его подчинении. Применяются централизованные и децентрализованные модели организации контроля.

Третий период: первая половина XIX века.

В этот период, тесно связанный с реформаторской деятельностью М.М. Сперанского, отстаивавшего принцип независимости контроля, государственный финансовый контроль приобретает в России статус самостоятельного ведомства, подчиненного исключительно верховной власти. Однако его полномочия резко ограничиваются системой генеральной отчетности [2].

Четвертый период: вторая половина XIX века.

В эти годы в рамках государственной финансовой (бюджетной) ре формы происходит коренная реформа государственного финансового контроля в России, связанная с именем В.А.Татаринова. Созданная на основе лучших европейских образцов государственная контрольная система включала в себя как высший контрольный орган - Государственный контроль, так и контрольные органы на местах - контрольные палаты, подчиненные исключительно Государственному контролю. Вводится система единства касс, не только облегчавшая контрольную деятельность и общее регулирование финансовых потоков, но и положившая конец ведомственной разобщенности, свойственной дореформенной системе государственного управления в России. Контроль становится не только документальным, но и в известных случаях предварительным, а управление государственными финансовыми потоками конкретным.

Пятый период - начало XX века.

В этот период Россия обретает статус конституционной монархии, создается специфический российский парламент - Государственная Дума.

В эти годы деятельность финансового контроля становится подотчетной Государственной Думе. При этом активно ставится вопрос о дальнейшем повышении статуса государственного контроля и выводе государственного контролера из состава Совета министров, установление принципа не сменяемости высших чинов Государственного контроля, распространении ревизионных действий Государственного контроля на все государственные учреждения без изъятия.

Пятый период в истории государственного контроля еще не стал предметом тщательного научного изучения и нуждается в подробном самостоятельном исследовании. Тем не менее, следует отметить, что вся предшествовавшая история становления и развития государственного финансового контроля была подготовкой к качественному обновлению и совершенствованию государственных контрольно-финансовых органов.

Исторический опыт государственного финансового контроля в досоветской России является важным исходным материалом для выработки современных концепций контрольно-финансовой деятельности.

Современная Россия в условиях формирования рыночной экономики и правового государства идет по пути создания необходимой правовой базы финансового контроля. В развитие положений Конституции Российской Федерации принят Федеральный закон «О Счетной Палате Российской Федерации».

Проблема правовой неурегулированности государственного финансового контроля высвечивает ряд причин, ее обуславливающих: нечеткость формулировок, ведущая к неправильному толкованию правовых норм, несогласованность нормативно-правовых актов, отсутствие актов, принятие которых диктуется практикой. Наряду с этим следует признать, что за последние годы правовая база государственного финансового контроля несколько расширилась, отдельные его стороны освещают Бюджетный, Налоговый, Таможенный Кодексы Российской Федерации, законодательные акты о контрольных органах.

5. Особенности государственного финансового контроля в период 17-19 вв.

При становлении династии Романовых взаимоотношения общества и власти стали регламентироваться законами Соборного Уложения 1649г., разработанного и принятого Земским собором. В Уложении в число особо опасных вошли преступления и против денежной монополии государства. Первый орган государственного финансового контроля России - Большая Казна - действовал с конца 15 века для того, чтобы четко определить полномочия и упорядочить финансовый контроль Указом Алексея Михайловича Романова 10 марта 1656г. был учрежден Приказ Счета Большой казны (Счетный Приказ). Счетный Приказ стал неким прообразом современной Счетной Палаты России. Счетный Приказ вел учет доходов и расходов государства по книгам и документации других центральных приказов и земельных учреждений, требовал отчетов от местных финансовых органов.

В связи с учреждением 10 марта 1656г. Приказа Счета Большой казны (Счетного Приказа), положившего начало государственному финансовому контролю в России, В.В. Путиным было подписано распоряжение о принятии предложения Правительства Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации о праздновании в 2006г. 350-летия установления государственного финансового контроля в России. Приложение № 1.

Реформы Петра 1 изменили организацию государственного финансового контроля. Упразднив Думу, Петр 1 возложил на Сенат обязанности контроля. Если Ближняя канцелярия сверяла счета и итоги, наблюдая за законностью расходования средств, то Сенату принадлежала высшая ревизия полезности, своевременности и хозяйственности государственных расходов. Поскольку ревизия была рассредоточена по двум учреждениям, ее деятельность не принесла заметных результатов. В 1718г. для счета всех государственных приходов и расходов была учреждена Ревизион-Коллегия и финансовые органы в провинции, которые представляли отчеты о движении сумм и соображения о найденных злоупотреблениях.

В 18 веке организация финансового контроля не достигла серьезных успехов: менялись названия, разделялись функции, но отсутствие независимости у контрольных органов тормозило развитие. Лишь в 19 веке при реформах М. Сперанского государственный контроль по существу стал независимым. Управлению ревизией государственных счетов были предоставлены широчайшие полномочия. А одной из обязанности было "усмотреть выгоды, приобретенные казной при разных операциях". Это были ростки, говоря современным языком, аудита эффективности. Введение должности Государственного контролера и учреждение особого независимого ведомства привели к позитивным изменениям.

Ведомственный контроль был сохранен, но утратил свое самостоятельное значение. Хотя к концу царствования Александра I многие реформаторские изменения были сведены на нет. В том числе и важнейший принцип финансового контроля - осуществлять ревизию по первичным документам, что, несомненно, давало возможность чиновникам скрывать подлинное положение.

При Николае I счетные отделения Казенных палат появились во всех губерниях. Значительно расширились штаты финансовых контролеров, были предусмотрены льготы.