Государственное управление

Понятие системы управления. Законы, принципы, функции и цели системы управления. Классификация методов управления.

Государственное управление.

Общество является сложноорганизованным и многоуровневым об­разованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно вырабо­тать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выра­ботка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования.

Условием образования и функционирования такой системы явля­ется общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, воз­можное лишь при правильной и эффективной организации этого об­щества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образо­ванных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр. Глав­ным координатором этого процесса может выступать государство, от­ветственное за достижение конкретных результатов, полученных в хо­де функционирования этих систем.

Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому на­учное управление должно исходить из анализа управляемого объек­та и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям.

Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия, и есть объект, в отношении которо­го это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления высту­пает специально уполномоченный представительный аппарат, осу­ществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе. Однако информацию о последствиях реализации этого воздей­ствия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Этим объяс­няется то обстоятельство, что зачастую меры государственной реак­ции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными.

При этом в сфере государственного управления можно выделить сле­дующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпи­зодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опо­средованное.

К перечню объектов государственного управления следует отнести социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства. Объектом управленческого, воздействия может являться не только внешний по отношению к субъекту элемент, но и любая со­ставляющая самого субъекта. В ходе же воздействия субъекта на объ­ект реакция последнего может быть различной и зависеть как от ха­рактера этого воздействия, так и состояния самого объекта. Объект сам способен обрести свойства субъекта и активно противодейство­вать его намерениям. Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное пред­ставление о поведении объекта, которое может дать организация пря­мых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия. Дей­ствие обратной связи, вызванной реакцией объекта государственного управления, может иметь и конструктивный для субъекта характер, если его активность определяется, к примеру, добровольным участи­ем населения в правительственных мероприятиях. В западной лите­ратуре этот феномен получил название партиципации и стал одним из проявлений гражданской самоорганизации населения, положенной в основу общественного самоуправления.

Рассмотрение объекта управления через призму этих характери­стик позволяет максимально полно отобразить объект в единстве его статического и динамического содержания. Подобная теоретическая реконструкция объекта в терминах системного подхода закладывает основу для решения вполне конкретных практических задач. К числу этих задач можно отнести следующие:

♦ описание функций соответствующих подразделений и групп;

♦ определение и разъяснение технологии реализации этих функций;

♦ разработка направлений деятельности хозяйственных подразде­лений и групп;

♦ разработка и анализ организационных схем выполнения функций.

Специфика этих задач такова, что их достижение неразрывно свя­зано с предварительной реконструкцией встающих перед организацией проблем в определении приоритетов в управленческой деятельности.

Однако управленческая деятельность имеет несколько онтологиче­ских уровней, освоение которых обеспечивает режим особой компетен­ции, формируемой в процессе профессиональной подготовки. Речь идет о макроуровне, включающем сферу государственного управления, и микроуровне — области управления автономными торгово-производ­ственными подразделениями. Не следует забывать о формирующемся значении мезоуровня — уровня современного муниципального управ­ления, в пределах которого осуществляется синтез государственных и частных, национальных и территориальных интересов.

Система государственного и муниципального управления является одной из ключевых дисциплин управленческого цикла. Особенностью этой дисциплины является анализ и обобщение практики государ­ственного строительства в развитых демократических странах, опира­ющихся на институты гражданского общества. Предметом системы государственного управления является территориальное образова­ние. может выступать в роли государ­ства, региона или любого другого территориального поселения, рас­полагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к са­моуправлению. Основу системы управления территориальными обра­зованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи, созда­ющие устойчивые для каждого образования структуры управления, определяющие характер работы составляющих эти структуры соци­альных институтов.

Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные — на ветви власти.

Уровни власти — это вертикально упорядоченные ранги исполни­тельской деятельности, разделенные в соответствии с режимом деле­гирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной ин­формации.

Уровни власти задают способ разделения административной ответст­венности между должностными функциями в организационной струк­туре, Причем число уровней тем больше, чем более обширным стано­вится количество этих функций и чем выше степень их специализации,

Ветви власти (зоны управления) — горизонтально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответ­ствии с принципом разделения властей, используемого в условиях де­мократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную. Идентифика­ционными признаками, на основе которых определяется содержание ветви власти, являются следующие:

♦ наличие специализированных органов государства, наделенных широкими полномочиями;

♦ юридическое закрепление места, которое занимает эта власть в иерархии системы управления государством;

♦ структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь, явля­ется иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся уровни и ориентированной на комплексные общие цели;

♦ цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосударствен­ный характер и не могут быть приписаны ни одному из ведомств отдельно.

Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направ­лением вектора государственного управления является направление «сверху вниз», в связи, с чем государство берет на себя право реализа­ции общественного интереса в развитии составляющих его террито­риальных образований. Государственное управление — это процесс регулирования отно­шений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В ос­нове государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государ­ственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономиче­ской, политической и арбитражной.

Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций.

1. Институциональную — через утверждение необходимых при ре­шении государственных вопросов социально-экономических, по­литических и гражданских институтов для распределения власт­ных полномочий.

2. Регулятивную — через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов,

3. Целеполагающую — через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического разви­тия путем реализации поддерживаемых большинством населе­ния программ.

4. Функциональную — через разработку и реализацию действий, на­правленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5. Идеологическую — через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

При разделении власти на государственную и муниципальную необ­ходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной влас­ти является непременное наличие санкционных возможностей, делеги­руемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в реше­нии вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения. Она осуществляется специальным ап­паратом, не совпадающим со всеми членами общества и существую­щим за счет налогов на основе принуждения. По мнению В. £. Чиркина, муниципальная власть представляет собой власть коллектива населе­ния в пределах определенной территории и в пределах полномочий, ус­тановленных Конституцией и законом. И поэтому она носит характер негосударственной публичной власти, осуществляемой гражданами не­посредственно или через представительные органы'.

Вектор муниципального управления имеет направление «снизу вверх», будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обуст­ройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Все это составляет суть муниципального интереса, способствующего кристаллизации фундаментальных ин­ститутов гражданского общества и служащего отправной точкой в ор­ганизации местного самоуправления. Объектом муниципального ин­тереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосред­ственно проживающими на данной территории. Удовлетворение му­ниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворе­ния общественного (государственного) интереса.

Государственное управление представляет собой сложный процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обусловли­вающая способ и характер взаимодействия составляющих ее социальных институтов. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория и экономическая си­стема. Блок-схема взаимодействия между этими элементами изобра­жена па рис. 1.

Рис.1. Структура взаимодействия между элементами системы государственного управления

Власть определяет порядок избрания и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления, задающую ти­повые особенности функционирования исполнительных и представи­тельных органов власти.

Управление, будучи производной от власти, выражает комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Управление воплощается в характере государственного вмешательства в экономи­ческую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом госу­дарственной системы управления является политический режим, вби­рающий в себя совокупность методов реализации функций государ­ственной власти.

Пространственные особенности территории оказывают особое вли­яние, как на саму систему государственного управления, так и на ха­рактер экономической политики государства. Если территория госу­дарства занимает значительную площадь, то это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным обра­зованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Кроме того, не последнюю роль в механизме государственного управ­ления имеют географические особенности территории: рельеф, нали­чие водных артерий, климат и пр. Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы государственного управления является форма государственного устройства, определя­ющая структуру государственной власти с учетом региональных, эт­нических и географических особенностей местности.

Итак, государственное управление может быть реализовано через одну из своих форм, именуемых формами правления, на выбор которой оказывают влияние политические, экономические факторы, а также особенности социокультурного и исторического развития территории. Форма правления — это общественно признанный на территории спо­соб избрания и функционирования высшей государственной власти. В основу функционирования высшей государственной власти в стране, как правило, закладывается характер взаимоотношения между основ­ными ее институтами, и прежде всего законодательной, исполнитель­ной и судебной ветвями. В основу типологии разделения государствен­ных систем по формам правления обычно закладывается, по меньшей мере, два критерия: парламентская ответственность правительства и факт всенародной избранности главы государства. Закладывая в осно­ву дифференциации эти критерии, можно получить следующие разно­видности форм государственного правления (табл. 1).

Таким образом, порядок замещения должности главы государства предполагает существование двух видов форм правления: республи­канской и монархической.

Республика — это форма правления, основанная на принципах представительной демократии. При республиканской форме правления все высшие органы власти либо избираются, либо контролируются представительскими учреждениями. Республиканская форма правле­ния имеет три разновидности: парламентская, президентская и сме­шанная.

Основным критерием различия между парламентской и президент­ской формами правления являются полномочия правительства. Пар­ламентская характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет полную ответствен­ность за свою деятельность. В рамках этой формы победившая в ходе избирательной кампании партия обычно получает право на формиро­вание правительства, которое обязано подать в отставку, как только правящая партия лишится большинства в парламенте. Поэтому в пар­ламентской форме правления нет строгого разделения на законода­тельную и исполнительную ветви власти. Формальным признаком парламентской формы правления стала должность премьер-минист­ра. Премьер-министр вместе с остальными членами правительства од­новременно является депутатом нижней палаты парламента. Вся от­ветственность за исполнительную власть ложится на него, даже если в республике есть президент, выполняющий по Конституции функ­ции главы государства и служащий символом единства нации. Прези­денту в парламентской республике предоставлены ограниченные по сравнению с премьер-министром полномочия. Правительство в пар­ламентских республиках ответственно перед парламентом, который, в свою очередь, имеет право выразить правительству недоверие. Выне­сение недоверия нижней палатой парламента может повлечь за собой как отставку правительства, так и роспуск нижней палаты, если пре­мьер-министр рекомендует номинальному главе государства сделать это.

Президентская республика, классический образец которой представ­лен в США, предполагает строгое разделение властей на законодательную и исполнительную. Данная форма предусматривает подконтроль­ность правительства лично президенту страны. Президент является главой исполнительной власти и не несет политической ответствен­ности перед парламентом. При этом президент может, как возглавлять исполнительную власть, так и находиться над ветвями власти, явля­ясь гарантом их разделения. Президент, как правило, обладает правом отлагательного вето на законопроекты, принимаемые парламентом, но это право может быть преодолено парламентом с помощью квалифи­цированного большинства голосов. Кроме того, президентская форма правления предполагает наличие института импичмента — права возбудить против президента процедуру отрешения его от должно­сти, если будет доказан факт нарушения им норм конституции.

Смешанная республика, представленная в таких странах, как Франция, Португалия или Финляндия, соединяет в себе элементы президент­ской и парламентской форм правления. Главным свойством президент­ской республики является институт избираемого народом президен­та, наделенного правами главы исполнительной власти. А главным свойством парламентской республики является парламентская ответст­венность правительства, возглавляемого премьер-министром. Объедине­ние свойств в рамках смешанной системы республиканского правления обусловливает ситуацию тесного взаимодействия между президентом и правительством, которые, в свою очередь, могут представлять раз­личные партии и, соответственно, контролироваться ими.

Монархия — это форма правления, основанная на выделении в сис­теме государственного управления должности главы государства, по­лучающего соответствующие полномочия в порядке престолонасле­дия. Исключением является только Малайзия, где монарх избирается на определенный срок советом правителей, представляющих федера­цию. Основными разновидностями монархической формы правления являются абсолютная, теократическая, конституционная монархии. В абсолютной монархии нет разделения властей, и монарх является единственным носителем высшей государственной власти. Определен­ной разновидностью абсолютной монархии можно считать теократи­ческую монархию, наделяющую функциями высшего должностного лица государства ее высшего духовного лидера. Монархические режи­мы Саудовской Аравии и Омана можно отнести именно к этому типу. В руках такого монарха сконцентрированы все основные властные полномочия, позволяющие ему руководить административной дея­тельностью правительственного аппарата, издавать законы и даже от­правлять правосудие. Конституционная монархия имеет две разновидности: дуальную и парламентскую. В конституционной монархии власть монарха существенно ограничивается конституцией. И если в дуальной монархии монарх лишается, как правило, законодательных п судебных прерогатив, то в парламентской монарх вообще не имеет полномочий ни в одной из ветвей государственной власти, оставаясь только номинальным главой государства. В дуальных монархиях зако­нодательную власть воплощает избранный народом парламент, а ис­полнительную — правительство, ответственное перед монархом. Вмес­те с тем в условиях дуальной монархии монарх сам может возглавлять правительство, определяя основные направления внутренней и внеш­ней политики. Такая система в настоящее время действует в Иорда­нии. В условиях дуальной монархии, несмотря на то, что законы, как правило, принимаются парламентом, монарх пользуется правом абсо­лютного резолютивного вето. Дуальная монархия является своеобраз­ной переходной формой от абсолютной монархии к парламентской и поэтому редко встречается в современный период. Что касается парла­ментской конституционной монархии, то она сегодня является наибо­лее распространенной формой монархии и существует в таких странах, как Австралия, Бельгия, Великобритания, Голландия, Дания, Нор­вегия, Швеция и Япония. Неотъемлемым атрибутом парламентской монархии является институт контрасигнатуры, означающий, что под­пись монарха действительна лишь при наличии подписи премьер-ми­нистра или другого компетентного представителя исполнительной власти.

Широкое распространение в современном мире такого несколько архаичного института, как монархия, можно объяснить либо стремле­нием сохранения экономических и культурных связей между истори­чески родственными государствами (страны Британского содруже­ства), либо стремлением объединить враждующие политические или этнические группы (Испания, Афганистан). Реставрация монархии в Испании после смерти Франко позволила избежать гражданской вой­ны, а о короле Бельгии Бодуэне I говорят, что он является единствен­ным настоящим бельгийцем, поскольку все остальные жители страны либо фламандцы, либо валлоны.

Уровни и функции органов государственного управления. Госу­дарственное управление в России разделено между двумя уровнями: федеральным и региональным. Как было отмечено ранее, федератив­ное устройство государства повышает значение регионального уп­равления, реализующего ряд государственных полномочий на мест­ном уровне. Субъектом регионального управления является регион, границы которого, строго говоря, могут и не совпадать с администра­тивно-территориальным делением страны. Регион может, как нахо­диться в границах субъекта Федерации, так и объединять несколько таких субъектов, связанных общностью сложившихся между ними хозяйственных связей. Однако реальную экономическую политику на региональном уровне проводит субъект РФ, располагающий для этого на территории всей полнотой власти. Полномочия субъекта РФ конституционно закреплены в предметах совместного ведения между федеральным центром и субъектом Федерации. При этом между федеральным центром и субъектом Федерации возможно заключение договора, предусматривающего разграничение предметов ведения РФ как федерального центра и предметов совместного ведения между РФ и субъектом Федерации. Однако заключение такого договора может быть допущено лишь в исключительных случаях, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Российской Федерации. Договор с конкретным субъектом Россий­ской Федерации должен утверждаться федеральным законом и пре­дусматривать конкретные права и обязанности сторон. Однако при­шедшаяся на конец 90-х гг. практика заключения договоров между субъектами РФ и Российской Федерацией вызвала тенденцию уси­ления неравноправия между субъектами Федерации, что стало при­чиной нарастания напряженности в отношениях между российскими регионами. Поэтому начиная с 2001 г. действие значительной части таких договоров было приостановлено.

Законодательному органу государственной власти субъекта РФ за­коном предоставлены полномочия, главным образом, по следующим направлениям:

1) принятие конституции (устава) субъекта РФ, а также поправок к ней;

2) установление в пределах полномочий порядка проведения выбо­ров в органы местного самоуправления, утверждение бюджета субъекта РФ и отчета о его исполнении, представленного выс­шим должностным лицом субъекта Федерации;

3) установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Федерации, а также по­рядка деятельности органов местного самоуправления;

4) утверждение программ социально-экономического развития субъ­екта РФ, представленных высшим должностным лицом субъекта Федерации;

5) определение размеров налогов и сборов, отнесенных федераль­ным законом к ведению субъекта Федерации, а также определе­ние порядка их взимания;

6) утверждение бюджетов территориальных государственных вне­бюджетных фондов субъекта РФ и принятие отчетов об их ис­полнении;

7) установление порядка управления и распоряжения собствен­ностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъек­та Федерации, в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

8) заключение и расторжение договоров субъекта РФ;

9) определение порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ;

10)установление порядка проведения выборов в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации, а также вы­боров высшего должностного лица субъекта РФ;

11)определение административно-территориального устройства субъ­екта Российской Федерации и порядка его изменения;

12)установление системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Исполнительную власть субъекта РФ возглавляет руководитель выс­шего исполнительного органа власти, имеющий собственное наименова­ние, установленное конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта. Сферу полномочий высшего должностного лица исполнительной вла­сти субъекта Федерации составляют меры по реализации, обеспече­нию и защите прав и свобод личности, обеспечению безопасности, разработка и исполнение бюджета субъекта Федерации, управление и распоряжение собственностью субъекта Федерации в соответствии с законодательством, право указания органу местного самоуправления на несоответствие изданных им законодательных актов федеральному и региональному законодательству, заключение договоров с феде­ральными органам!! исполнительной власти о разграничении предме­тов ведения и полномочий и др.

Заключаемый между Президентом РФ и уполномоченным лицом субъекта Федерации договор не может изменять конституционный статус субъекта Федерации, и призван конкретизировать предметы сов­местного ведения с учетом социально-экономических и географиче­ских особенностей региона, а также должен быть направлен на соци­ально-экономическое выравнивание различий между территориями,