Эволюция теории государственного (публичного) управления

Государственное управление в узком смысле – практическая деятельность органов государственной власти по реализации политики государства и исполнению решений аппарата Правительства.
Государственное управление в широком смысле – воздействие государства на общество и общественные процессы через свои органы управления.

1этап.Конец19–начало20века.
Макс Вебер пытался изучить теоретические аспекты функционирования гос-ва. Государство – это господство одних людей над другими, опирающееся на легитимное насилие. Почему одни подчиняются другим?
- традиции говорят об этом, так было всегда, надо кому-то подчиняться.

- объективная сторона. Государство не возможно без власти, закон устанавливает правила.
- субъективная сторона. Лидерские качества заставляют одних идти за другими.
Заслуга Макса Вебера состоит в развитии термина бюрократии. Бюрократия –исторический феномен, возникновение термина соотносится с возникновением современного национального государства.
Вудро Вильсон создал теорию «административной эффективности», в которой предложил заимствовать наиболее успешные модели управления гос-ом из бизнеса. Говорил о важности разделения сроков полномочий политического и административного корпуса.
Гудноу пытался разделить определения политиков и администраторов.

2 этап. 1910-1950 годы.
В этот период начал развиваться именно научный подход к государственному управлению, высокое значение придавали исследованиям основных аспектов гос. управления. Джон Кейнс говорил о необходимости сосредоточения внимания на макроэкономических факторах (уровень безработицы, уровень социально-экономического развития), а не на показателях конкретных фирм. Он говорил, что государству необходимо устранять пробелы рынка, то есть предоставлять бесплатное образование и медицинское обеспечение, а также воздействовать на рынок путём регулирования налоговой системы, например. Методы воздействия на рынок: обеспечение инвестиций и гос закупок+изменение ставок налогообложения+ изменение банковских ставок.

3 этап. Начиная с 1950-го года.
Представители: Алмонд, Парсонс, Томпсон, Истон.
Происходит разделение всех подходов на 3 части:
- структурно-функциональные. Государственное управление рассматривается как «стройная» система, очень иерархичная, где каждый знает своё место и выполняет свои функции.
- бихевиористские. Всё внимание на психологию госслужащих. Как их мотивировать, чем определено их поведение.

- системные. Изучаются характеристики, которые могут либо ускорить, либо парализовать работу всей системы (государства). Возможность рассматривать политическую жизнь общества, политические явления и процессы не как отдельные проявления общественной жизни, а как целостную совокупность взаимосвязанных элементов, которая взаимодействуя с окружающей средой, функционирует по собственным закономерностям.
Современный этап. Good governance. Верховенство, законаразделение властей, прозрачность системы гос власти, подотчётность, выборность руководящих позиций. Граждане – это не просто потребители услуг, это социальные существа. Сетевая теория. Теория, которая говорит о том, что все решения в государстве принимаются тайно, закрыто, латентно. яЕсть сети – это тайные группировки наиболее приближенных к власти людей, они взаимодействуют друг с другом на постоянной основе, самое главное, что у них есть – это ресурсы. Главный упор делается на договорные отношения. Участниками сетей могут быть самые выдающиеся представители государства, бизнеса, культурные деятели.

(Как дополнение на всякий случай, если про развитие ГУ в России спросит. Основная мысль выделена):

· Изучение государственного управления в России

1) Табель о рангах

Впервые Петром I в 1722 г. был введён Табель о рангах, в основе которого были идеи рационализации государственного управления, связанные с камералистикой, посколь­ку ее цель заключалась в унификации порядка получения чинов, про­движения по службе в зависимости как от заслуг и достоинств, так и от выслуги лет. Тем самым было положено начало тенденции внедрения рациональных, европейских принципов организации государственно­го управления в России. Петр I попы­тался придать судебной функции самостоятельность и независимость. Лишь судебная реформа 1864 г. окончательно разделила административные и судебные функции на всех уровнях государственного и местного управления.

В рамках этой тенденции определенный интерес представляет программа рационализации государственной службы, предложенная в начале XIX в. М.М. Сперанским. Его план, в частности предлагал сломать систему выслуги лет, заложенную в Табель о рангах, и ввести образование и профессиональные качества чиновника как критерии его профессионального роста.Эта реформа потерпела неудачу.

Неудача реформы Сперанского объ­яснялась прежде всего несовместимостью господствовавшей в России патримониальной модели бюрократии, с одной стороны, и професси­онализма как основного принципа государственной кадровой полити­ки — с другой. Кроме того, в начале XIX в. в России не было системы высшего профессионального образования в области государственного управления. В то время еще не сформировались многие экономиче­ские, политологические, юридические, психологические, философ­ские, социологические дисциплины управленческого цикла. Поэтому предлагаемое высшее образование имело явный крен в сторону общих естественно-научных и гуманитарных сведений и воспринималось как бесполезное. Теория и практика были разорваны. Несмотря на многочисленные попытки модификации Табели о рангах, она со­хранилась вплоть до 1917 г.

2) государственная школа

Интересные и оригинальные идеи о путях и особенностях ре­форм государственного управления в России появились во второй половине XIX — начале XX в. и связаны с развитием «государственной школы».

Государственная школа выдвигала в качестве основной проблемы русской истории соотношение общества и государства на отдельных этапах. Согласно работам видных юристов и историков этого времени — С.М. Соловьева, К.Д. Кавелина, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, а позже В.О. Ключевского и П.Н. Милюкова — сословное начало России, в отличие от Европы, было не столько продуктом процесса социально-экономического развития, сколько вырастало из необхо­димости создать такую систему управления обществом, которая функ­ционировала бы как единое целое.

Русская государственная школа показала невозможность за­имствования западных социальных и правовых институтов путем их простого «пересаживания» в русское общество без существенной трансформации в соответствии с его историческими и культурными особенностями.

Государство предстает как демиург сословного строя: оно рассматривается как сила, стоящая над обществом, над классами, но в то же время выражающая состояние общества. Результатом был сложившийся в течение веков консенсус о тяготах в отношении государства различных слоев, что обеспечивало политическую стабильность.

Для социальной системы того времени характерны лишь два взаимоисключающих состояния — механическая стабильность, переходящая в апатию (в период усиления государственного начала), или обратное состояние — дестабилизация, переходящая в анархиче­ский протест против государства (в случае его слабости).

В целом, можно отметить, что представители русской «государ­ственной школы» ставили и пытались решить проблему специфики российского варианта государственного управления и его реформи­рования. Политическая система России всегда отличалась от западной модели по крайней мере в_трёх отношениях: во-первых, к началу преоб­разований здесь отсутствуют необходимые элементы гражданского об­щества; во-вторых, средний класс недостаточно силен для того, чтобы стать социальной базой демократических преобразований; в-третьих, эти преобразования необходимо провести в кратчайший (по сравнению с западными странами) исторический промежуток времени. В резуль­тате здесь необходима совершенно другая стратегия развития вообще, другая комбинация политических сил и тактика реформ в частности. Основным носителем преобразовательной программы выступает не буржуазия, как на Западе, а скорее само государство, инструментом ее реализации в значительной мере становится бюрократия, а методы проведения неизбежно приобретают принудительный характер.

3) изучение государственного управления в СССР

В период социалистического строительства руководителями стра­ны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в деятель­ность государственного аппарата идей научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, за­нимавшихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной ор­ганизации труда. Разрабатывались пути удешевления государственного управ­ления на основе реорганизации техники администрирования.

В 1950-е гг. государственное управление изучалось, как правило, в рамках теории административного права, что не обеспечивало рас­смотрение его собственно управленческих проблем. Наиболее значимыми для теории государственного управления в этот период были работы советских ученых (B.C. Немчинов, В.В. Новожилов, J1.B. Канто­рович), развивающих оптимизационный подход в планировании. Рас­смотрение экономики как единой системы, управляемой единой адми­нистрацией и подчиненной единой цели.

При этом реше­ния, принимаемые на разных уровнях и в разных местах, должны были быть согласованы между собой балансовыми материальными соотно­шениями и следовать основным народно-хозяйственным целям. Таким образом, обосновывалась возможность децентрализованных решений.

По существу речь шла об аналоге того, что в США называлось PPBS (система планирования, программирования, бюджетирования) и было ориентировано на слияние процессов формирования поли­тических решений и бюджетирования за счет постоянного перерас­пределения ресурсов, вытекающего из непрерывных и комплексных оценок воздействия государственной политики на общественные про­цессы.

Но, в отличие от США, в СССР эти идеи ученых экономистов-математиков и кибернетиков так и не были применены на практике.

В середине 1980-х гг. к власти пришли новые лидеры, ориентиро­ванные на реформы, имевшие основной целью ускорение социально- экономического развития страны. Первоначально руководство страны считало возможным перестроить систему управления, сделав акцент на переходе от административных к экономическим методам управ­ления и усилении хозяйственной самостоятельности предприятий и объединений путем перевода их на полный хозяйственный расчет и самофинансирование. Однако на практике половинчатые меры правительства по раз­витию рыночных отношений в условиях централизованного рас­пределения основных материальных ресурсов не давали позитивных результатов, усиливался дефицит потребительских товаров и расши­рялась теневая экономика.

В конце 1980-х гг. в стране развернулась дискуссия о механизме перехода к рынку. Специальная комиссия, возглавляемая А.Г.Аганбегяном, предложила три варианта перехода к рыночным отношениям:

— внесение отдельных элементов рынка в существующую команд­но-административную систему управления;

— быстрый переход к рынку без какого-либо государственного ре­гулирования;

— создание системы управления на основе регулируемой рыноч­ной экономики.

Последний вариант совершенствования системы управления со­ответствовал предложениям правительства.

Другая комиссия под руководством С.С. Шаталина подготовила программу, получившую название «500 дней», в которой был намечен целый комплекс мероприятий, необходимых для перехода к свобод­ному рынку. Эта программа многими учеными рассматривалась как «шоковая терапия». По итогам дискуссии был принят компромиссный вариант перехода от плановой системы управления к рыночной эко­номике. В его основу была положена программа «500 дней», основной целью которой было полное разрушение административно-команд­ной системы управления. С конца 1991 г. начался процесс формирова­ния рыночных отношений в России.

4) Изучение государственного управления в современной России

После распада СССР изменения в основном коснулись полити­ческого содержания системы государственной власти. Кардинально сменив идеологические и политические ориентиры, система государ­ственного управления осталась по сути прежней.

В 1990-е гг. политическая власть в России оказалась неспособ­ной выбрать концептуально определенную модель государственно­го управления и провести соответствующую ей административную реформу. Были лишь попытки провести отдельные преобразования, но они ограничивались полумерами. Политическая нестабильность вынуждала власть к чрезвычайным действиям, что могло временно приглушить существующие проблемы. Однако в политической элите страны не существовало какой-либо единой стратегии модернизации госаппарата.

Изменения носили ситуативный характер и не могли решить ни одной из существенных задач соответствия государственной службы новым рыночным и политическим условиям.

Отсутствие ясной политической стратегии блокировало не только проведение сколько-нибудь осмысленной социальной и экономической политики, но и создание рационально организованного государственного аппарата, способного адекватно выразить и переложить на язык управленческой деятельности политические импульсы, исходящие от элиты. В неизменном виде сохранялись принципы организации государственной службы, методы управления.

Между тем потребность в глубокой и целенаправленной транс­формации отечественной административной системы была край­не остра.

К 2004 г. политический режим полностью овладел властными ресурсами, по­зволившими ему конструировать и форматировать базовые процессы в рамках государственной политики. Власть начала административную реформу, сопровождая ее укреплением «вертикали» и выстраиванием институтов «суверенной» демократии.

Мировой опыт показал, что реформирование государственного управления должно проводиться в рамках концепции сбалансирован­ного развития и не должно восприниматься как череда одномоментных кардинальных изменений существующей системы. Последователь­ность и постепенность — вот принципы современного реформирова­ния. Отсюда как никогда возросшая роль теоретических исследовании проблем государственного управления, которые, как и 150 лет назад, должны дать обоснования основных направлений кардинальных пре­образований системы государственного управления в России.

Государственное управление как самостоятельная область ис­следования является относительно новой для России дисциплиной.

В Российской Федерации нача­лом XXI н. государственное управление имеет своим объектом общество переходного типа с характерными для него социальным напряжением и социальными конфликтами, недоверием к социальным институтам и высоким уровнем отклоняющегося поведения. Нарушен баланс интересов различных социальных (профессиональных, региональных, национальных, демографических и т.д.) групп.

Отсутствует усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда вытекают как одни из центральных для государства проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального регулирования, создания необходимых инсти­тутов управления и подготовки квалифицированных управленческих

0 111 м ж. В данных условиях чрезвычайно актуальным является развитие современной теории государственного управления, способной дать не только научно обоснованную методологию изучения одного из важ­нейших видов социального управления, но и способной определить ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата, обосновать пути повышения эффективности управленческой деятельности его институтов и механизмов.