Понятие и виды административно-правовых норм

Административно-правовая норма — установленное государством правило поведения,

целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих,

изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования

механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления.

Указанные общественные отношения принято называть управленческими.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль

административного права, проявляющаяся в следующем:

а) административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения должной

упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти

(государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаи-

модействия;

б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, то

есть соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций,

действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или

иной объем его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным

образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные

объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать

(дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо

(предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение;

в) административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного управления,

прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации

конституционного назначения механизма исполнительной власти, то есть исполнения,

проведения в жизнь требований законов РФ. Тем самым они выражают сущность

исполнительной ветви единой государственной власти;

г) административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в

сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного

режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях,

возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

д) административно-правовые нормы, в отличие от многих других отраслей российского

права, имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них.

Имеются в виду административная и дисциплинарная ответственность',

е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли

регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью

обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений;

именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется

государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового

законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской

деятельности и т. п.;

ж) административно-правовые нормы достаточно часто устанавливаются

непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее

субъектами.

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они

юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность

участников регулируемых административным правом управленческих отношений, то

есть фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит

свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать

система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать

участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые

нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие

обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный

срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного

субъекта исполнительной власти, и т. п. Таким образом, материальные административно-

правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и

различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику

государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например,

это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и

заявлений граждан; порядок производства по делам об административных

правонарушениях и т. п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры)

реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального

административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике

представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует акцентировать

внимание преимущественно на их юридической сущности, как это имеет место,

например, в отношении уголовного и гражданского процесса. На подобной базе можно

выделить административно-юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок

рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода

административно-правовых споров. Имеется в виду реализация административной

юрисдикции, то есть принадлежащих соответствующим органам управления

(должностным лицам) полномочий по самостоятельной правовой оценке поведения лиц

или организаций и по применению в необходимых случаях установленных мер

административно-принудительного характера (например, производство по делам об

административных правонарушениях).

Налицо, следовательно, правоохранительный аспект административно-

юрисдикционных норм.

а) обязывающие, то есть предписывающие в предусмотренных данной нормой

условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления

могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в

государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении

жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в

течение тридцати дней, и т. п.

Многие обязывающие (или предписывающие) административно-правовые нормы

формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение

общих или специальных обязанностей участников регулируемых управленческих

отношений. Так, в Законе от 18 апреля 1991 г. "О милиции" говорится, что в

соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий

круг действий (ст. 1 всего предусматриваются 24 варианта таких действий)2. По

существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта

государственно-управленческой деятельности. Применительно к гражданам закрепляе-

мые нормой административного права их общие обязанности являются элементом их

административно-правового статуса;

1 См. САПП РФ. 1993. № 5. Ст. 398; СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4091.

2 См. ВВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503.б) запрещающие, то есть предусматривающие запрет на со-

вершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты

могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение

действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения.

Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении

женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности,

малолетних (несовершеннолетних)1 и т. п. Это — специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные нормы. Объединяет эти

разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая

административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований

данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые

предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в

рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не

произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов

свидетельствует о наличии иного "рычага" юридического воздействия, а именно —

разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях со-

вершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут

характеризоваться как разрешительные.

37. Понятие, содержание и особенности административно-правовых отношений

административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав,установленных и гарантированных административно-правовой нормой

Особенности административно-правовых отношений и их реальное место в системе

правоотношений могут быть выражены следующими положениями.

1. Широко распространено мнение, что административно-правовые отношения в отличие

от иных (прежде всего — гражданско-правовых) являются властеотношениями,

построенными на началах "власть — подчинение". Для подобной их оценки имеются оп-

ределенные основания, однако буквальное истолкование формулы "властеотношения"

требует многих уточнений, разъяснений и дополнений.

2. Природа государственно-управленческой деятельности диктует необходимость

выделения субъекта управления, то есть той стороны регулируемых административным

правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. В силу

этого всегда налицо определенный приоритет воли такого субъекта (единая управляющая

воля). Соответственно его сознательно-волевые проявления (волеизъявления) направлены

на упорядочение поведения объекта управления. Практическое выражение такой направ-

ленности обычно характеризуется как "команда"; это — мостик к формуле "власть —

подчинение".

Управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной

деятельности (общественная жизнь является таковой) единой управляющей воле; в

управленческих отношениях — налицо соподчииенностъ воль. Соответственно, с одной

стороны — авторитет, господствующая воля субъекта управления, с другой —

подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений. Таково

соотношение сторон в регулируемых административным правом управленческих связях

различного рода.

3. Сфера государственного управления — управляемая сфера. В силу этого в

административно-правовых отношениях всегда находят свое выражение все основные

качества, присущие государственно-управленческой деятельности, а также интересы,

выражаемые в процессе практического осуществления этого вида государственной

деятельности. Фактически все, что специфично для исполнительной власти и ее

реализации, непременно находит, хотя и в различных вариациях, непосредственное

проявление в этих правоотношениях. Это очевидно, так как речь идет не об обеспечении

должной согласованности поведения людей и их объединений в любой общности людей

(например, семья, общественное движение и т. п.), а о государственном характере

подобной согласованности.

4. Сфера государственного управления есть та область деятельности государства, в

которой действуют особого рода субъекты. Обобщенно их именуют либо органами

государственного управления, либо органами исполнительной власти.

5. Административно-правовые отношения по своей сути являются особой

разновидностью организационных отношений. Характерно, что они преследуют цель не только

организации собственной работы аппарата управления, но и охватывают различного рода

организационные аспекты, выходящие за рамки "самоорганизации".

6. Административно-правовые отношения возникают по инициативе любой из сторон.

Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным

условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны

или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых

отношений.

7. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так,

гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес

действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее,

вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать

указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор.

Известно, что для разрешения гражданско-правовых споров установлен особый

процессуальный порядок (исковое производство). Он установлен и для разрешения

возможных административно-правовых споров. Как правило, такого рода споры

разрешаются в административном, то есть во внесудебном порядке.