В ходе исторической борьбы против тирании феодальных монархов выкристаллизовалась идея парламентаризма - главенства представительного выборного органа (парламента), реализующего соединение суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер. Независимо от формы правления органу народного представительства отводилась, в качестве основной функции, законотворческая деятельность, законодательная власть. Органы законодательной власти обладают верховенством, поскольку именно они устанавливают правовые начала государственной и общественной жизни, основные направления внутренней и внешней политики страны, а, следовательно, определяет, в конечном счёте, правовую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной властей. Статья 94 Конституции Россииявляется первой конституционной нормой, которая учредила парламент Российской Федерации, отвечающий основным требованиям парламента демократического государства. Порядок его формирования и деятельности показывает, что он является парламентом федеративного государства. Это и предопределило его наименование - Федеральное Собрание. Данная статья Конституции РФ закрепляет Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган Российской Федерации. Представительным органомФедеральное Собрание РФ является потому, что оно представляет интересы всего многонационального народа России. Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всего многонационального народа Российского государства в целом, но и специфические интересы наций и народностей всех субъектов Российской Федерации, всех социальных слоев российского общества, что создает необходимые условия для превращения Российской Федерации в демократическое, социальное государство. Российский парламент построен на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Он не обладает никакими юридическими полномочиями для вмешательства в компетенцию и деятельность других федеральных органов государственной власти. Принцип сдержек и противовесов в организации системы высших федеральных органом проведен достаточно последовательно. Парламент Российской Федерации закреплен как законодательный орган. Это означает, что он является федеральным органом государственной власти, который имеет право издавать федеральные нормативные акты, которые обладают высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции Российской Федерации. Федеральное Собрание принимает все виды федеральных законов, которые не могут противоречить федеральной Конституции и отдельным ее нормам. Парламент России является единственным законодательным органом власти Российской Федерации. Следовательно, никакой другой федеральный государственный орган не имеет права издавать законы или иные нормативные акты, обладающие юридической силой закона. Законотворчество является основной функцией Федерального Собрания как парламента Российской Федерации. Деятельность всех государственных органов осуществляется на основе Конституции РФ и федеральных законов. Их правовые акты не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Федеральные законы также не могут противоречить Конституции РФ. Если такое противоречие обнаруживается, то по решению Конституционного Суда РФ эти законы или их конкретные нормы утрачивают свою юридическую силу. Конституция РФ не закрепляет конкретных полномочий Федерального Собрания по осуществлению парламентского контроля за деятельностью различных федеральных органов государственной власти. Однако обе палаты Федерального Собрания обладают определенными контрольными полномочиями по отношению к другим федеральным органам государственной власти. Например, утверждение Указов Президента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения; назначение на соответствующие должности кандидатур, предлагаемых Президентом РФ, принятие федерального бюджета, принятие законов о федеральных налогах и сборах, ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации, отрешение Президента РФ от должности; дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, вынесение вотума недоверия Правительству РФ. По Конституции РФ 1993 года (статья 94),Федеральное собрание признается парламентом России. Согласно ч.1 ст. 95 Конституции Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов федерации. Статья 94 указывает, что Федеральное собрание является представительным и законодательным органом России.
Порядок образования Конституция не указывает с достаточной степенью четкости способ формирования Совета Федерации - избрание, замещение по должности, назначение членов этой палаты Федерального Собрания. В ней лишь указывается исходный принцип: в Совете Федерации заседают по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Любые изменения в численности субъектов РФ (увеличение или уменьшение) влекут за собой изменения в количественном составе Совета Федерации. В настоящее время Конституция (ст.65) содержит список из 89 субъектов РФ. Следовательно, Совет Федерации должен насчитывать 178 членов. Часть 2 ст.96 Конституции делает отсылку к федеральному закону, который определяет порядок формирования Совета Федерации. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», вступивший в силу в декабре 1995 г. закрепил способ формирования Совета Федерации путем замещения постов членов Совета Федерации главами органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ по должности. Назначение члена Совета Федерации предусматривается только в случае, если орган законодательной власти субъекта РФ состоит из двух палат. Тогда обе палаты совместным решением назначают своего представителя - члена Совета Федерации. Состав Совета Федерации будет постепенно обновляться по мере проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ. В отношении Государственной Думы, численность депутатского корпуса зафиксирована в ч.З ст.95 Конституции - 450 человек. Часть 2 ст.96 Конституции РФ содержит отсылку к федеральным законам, устанавливающим порядок выборов депутатов Государственной Думы. Выборы депутатов регулируются целым комплексом федеральных законов. Важнейшие среди них: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (вступил в силу в декабре 1994 г.), Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (вступил в силу в июне 1995 г.), Федеральный закон «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва» (вступил в силу в августе 1995 г.). В соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания» депутату государственной думы ибираются населением путем прямого тайного голосования. Из них 225 депутатов избираются по одномандатным (один округ – один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах РФ, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства. Это исключение из общего правила обусловлено федеративным устройством государства. Единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа избирателей в РФ на 225 одномандатных избирательных округов. 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных в федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Причем к распределению мандатов допускаются только списки кандидатов, за которые было отдано не менее 5% голосов избирателей, участвовавших в выборах. Конституционная компетенция палат Федерального собрания заключается в том, что им дозволено Конституцией. Существуют три основные группы полномочий Федерального собрания, которые установлены Конституцией: во-первых, относящиеся к исключительному ведению палаты (статьи 102 и 103); во-вторых, связанные с организацией деятельности палаты (ст.101); в-третьих, по принятию федеральных законов (ст.105). Российский парламент построен на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Он не обладает никакими юридическими полномочиями для вмешательства в компетенцию и деятельность других федеральных органов государственной власти. Принцип сдержек и противовесов в организации системы высших федеральных органом проведен достаточно последовательно.
|
28. реформирование федеральных органов исполнительной власти 2004
Выявление и осмысление самой актуальной проблемы в сфере деятельности органов исполнительной власти являются самым сложным научным поиском, который требует не только наличия специальных профессиональных знаний, но и опыта по их реализации. На этапе осмысления актуальной проблемы начинается процесс формулирования перспективной цели и ее подцелей, затем постановка задач организационно-правовым формам ФОИВ по достижению конкретных целей (подцелей) и наделение этих органов соответствующей компетенцией (полномочиями, функциями, формами и методами их осуществления). Прогнозируемые положительные результаты функционирования системы исполнительной власти могут контролироваться с помощью мониторинга параметров социально-экономического развития (осуществляемого Минэкономразвития). И если через год показатели деятельности реформированной системы ФОИВ по заданным параметрам оказываются ниже допустимых, то следует принимать меры для их коррекции. Ранее ожидать положительных изменений в деятельности ФОИВ маловероятно, так как реформированная система исполнительной власти должна пройти восстановительный период (около года), а в дальнейшем функционировать как динамически устойчивая система.
Как правило, основной целью реформирования системы и структуры ФОИВ всегда является повышение эффективности их деятельности. Вместе с тем, существуют как минимум два фактора, значительно препятствующие этому процессу: 1) сложность объекта реформирования; 2) недостаточная научная обоснованность разработки и проведения административной реформы. В частности, только в 2004 г. по этим причинам, реформа была дважды подвергнута существенной коррекции путем издания четырех указов Президента РФ.
В связи с этим обратимся к содержанию Указа Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах».
В указе отмечено, что в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию России на 2003 год, касающихся проведения административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, необходимо:
пределить следующие приоритетные направления административной реформы в 2003-2004 годах (иными словами, выявить, осмыслить и разрешить актуальные проблемы):
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (как видно из содержания указа, функции государственного управления практически не осуществляются, а только реализуется правовое регулирование и в основном в сфере предпринимательства, и естественно, что его избыточность негативно влияет на эффективность экономической деятельности);
исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти (для устранения дублирования функций и полномочий ФОИВ следует четко выявить объективные функции и образовать соответствующие организационно-правовые формы ФОИВ для осуществления ими своих полномочий);
- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики (это указание не совсем ясно, так как для эффективной деятельности самоуправляемых систем достаточно адекватного правового регулирования их отношений как между собой, так и с государством);
рганизационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам (это направление является самым приоритетным в совершенствовании деятельности исполнительной власти; и прежде чем приступить к разрешению этой комплексной проблемы, следует точно знать, какой процент собственности находится в частной, государственной и муниципальной форме. Только тогда можно ответить на вопросы, «чем» управляем, «что» регулируем и «какая цель» этой социальной деятельности. Понимание управления государственным имуществом как осуществления полномочий собственника (подмена публичного правового института частноправовым) и предоставление государственными организациями услуг гражданам также нельзя относить к функциям правового регулирования, тем более к функциям государственного управления);
- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (это также актуальная проблема организации управления органами исполнительной власти (государственными и местного самоуправления), обеспечивающей единство и ее целостность, как этого требует Президент РФ после трагических событий в г. Беслане).
равительству Российской Федерации предписано образовать комиссию по проведению административной реформы, предусмотрев участие в ней в том числе представителей Администрации Президента Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти, представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Однако не предусмотрено, что концепцию и проведение реформы должны разработать квалифицированные научно-исследовательские структуры.
На практике же пока система и структура федеральных органов исполнительной власти, принятые Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, явились, по существу, радикально-административной реформой федеральной исполнительной власти. А Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. № 649 была закреплена новая структура ФОИВ.
Проблему единства и целостности системы исполнительной власти нельзя разрешить только с помощью административно, правовых институтов, без изменения конституционно-правовых институтов, так как правовая природа и порядок образования исполнительной власти имеют четкие конституционные основы. Вопросы же совершенствования организации деятельности исполнительной власти больше под силу административно-правовым институтам. Например, создание Госсовета России, Общественной Палаты при Президенте РФ, уполномоченные Президента РФ в федеральных округах и даже представление Президентом РФ на утверждение местным парламентам кандидатур на пост глав субъектов РФ — в целом также административные институты.
Разработку и создание эффективной организационной системы управления серьезно затрудняет отсутствие стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, отсутствие конституционного регулирования системы исполнительной власти, государственного управления, необходимого для четкого определения самой системы и структуры организации управления, функций, целей, задач и полномочий субъектов управления как одного из принципиально важных условий в организации их деятельности.
29. федеральные министерства