Основные теории муниципального управления и самоуправления

Традиционно под термином «муниципальное управление» понимают (от лат. munis – тяжесть, бремя; capio – беру, принимаю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения.[1] Вместе с тем некоторые исследователи считают, что термин «муниципальное управление» произошел от латинского «municipes» – «неримские граждане» и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в зависимость от центрального.

На разных этапах развития отечественной и зарубежной истории термины «муниципальное управление», «местное самоуправление» понимались по-разному – в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе. Разные подходы к природе муниципального управления позволили создать различные теории местного самоуправления. Под теориями местного самоуправления понимаются отечественные и зарубежные учения о возникновении и эволюции муниципального управления (местного самоуправления) как децентрализованной формы управления, а также теоретические концепции местного самоуправления.

В мировой истории наиболее были распространены такие теории, как теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая и другие теории.

Местное самоуправление в Российской Федерации: понятиеТермин «местное самоуправление» впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г. Согласно данному закону местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

Затем понятие «местное самоуправление» было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1991 г. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создания на местах новой власти – местного самоуправления.

В Конституцию РСФСР термин «местное самоуправление» был включен в 1991 г. Законом РСФСР № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» от

6 июля 1991 г. местное самоуправление отождествлялось с деятельностью

представительных органов – местных Советов народных депутатов – и

образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции 1993 г. органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

Местное самоуправление в современной России – сложное многоаспектное социальное явление. Это многозначное понятие, которое нельзя определить одним выражением, поэтому определение местного самоуправления необходимо давать сразу в нескольких аспектах:

1) это особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;

2) это институт гражданского общества;

3) это специфический уровень власти – власти, осуществляемой населением муниципального образования;

4) это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов;

5) это форма народовластия;

6) это одна из основ конституционного строя Российской Федерации: Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. Не случайно положение о гарантированности местного самоуправления изложено в главе I Конституции РФ – «Основы конституционного строя». Из установления необходимости существования местного самоуправления на конституционном уровне следует признание важности, весомости и государственной значимости местных интересов;

7) это форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования;

8) это право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации также закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Это определение местного самоуправления несколько отличается от прежнего. Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Новый федеральный закон определяет местное самоуправление не через «деятельность населения», а через «форму осуществления народом своей власти». Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ст. 3 Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.

Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой «позитивной» ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов.

В отличие от закона о местном самоуправлении 1995 г., новый закон предусматривает различные виды вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе. Вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно.

Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т. д.

Определение местного самоуправления по федеральному закону несколько отличается от используемого в Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии с Хартией под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.