Глава 15. КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯ

§ 1. Понятие и формы контроля за деятельностью

учреждений и органов, исполняющих наказания................................... 408

§ 2. Контроль органов государственной власти за деятельностью

учреждений и органов, исполняющих наказания................................... 413

§ 3. Судебный контроль за деятельностью

учреждений и органов, исполняющих наказания.................................. 415

§ 4. Ведомственный контроль за деятельностью

учреждений уголовно-исполнительной системы................................... 424

§ 5. Прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией

учреждений и органов, исполняющих наказания.................................. 429

§ 6. Общественный контроль за деятельностью

учреждений и органов, исполняющих наказания.................................. 433

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предлагаемый читателю учебник подготовлен с учетом требований Государственного образовательного стандарта высшего профессиональ­ного образования по специальности 021100 - «Юриспруденция» и соответствует учебной программе по курсу «Уголовно-исполнительное право» для образовательных учреждений высшего профессионального образования, готовящих кадры для уголовно-исполнительной системы (УИС) России.

По структуре и содержанию учебник в значительной степени отли­чается от своих предшественников, так как в нем отражается многолетний опыт становления и развития пенологии и пенитенциарной науки, учи­тываются политические и социально-экономические преобразования, происшедшие в стране в последние десятилетия XX в. и повлекшие за собой правовые реформы, в том числе в области уголовного и уголовно-исполнительного законодательства*. За это время существенно измени­лась конституционная, судебная и правоохранительная практика. Так, решением Конституционного Суда Российской Федерации (1999) при­знано невозможным применение смертной казни всеми судами России до введения повсеместно суда присяжных. Пленумом Верховного Суда Российской Федерации 11 июня 1999 г. было принято Постановление «О практике назначения судами уголовного наказания», в котором даны рекомендации по назначению наказания в виде лишения свободы и на­казаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества.

Безусловно, важное значение для УИС имеет Постановление Плену­ма Верховного Суда Российской Федерации от 12 ноября 2001 г. № 14 «О практике назначения судами видов исправительных учреждений».

Вступление в 1996 г. России в Совет Европы способствовало пере­даче уголовно-исполнительной системы МВД в ведение Министерства юстиции Российской Федерации (август 1998 г.).

После передачи УИС в ведение Минюста России появилась возмож­ность активизировать законотворческую работу, направить ее в русло создания более совершенной нормативной базы, регламентирующей деятельность уголовно-исполнительной системы. Более того, уголов­но-исполнительная система стала оказывать определенное влияние на уголовную политику в стране.

* В конце книги приведены изменения, внесенные в УИК РФ в период под­готовки учебника к изданию.

 

Уголовно-исполнительное право

Решению проблем пенитенциарной системы придается приоритет­ное значение не только в Министерстве юстиции, но и в Правительстве Российской Федерации. Работая в этом направлении, Минюст России встречает понимание и поддержку в Федеральном Собрании и Аппа­рате Президента России, конструктивно сотрудничает с Советом Ев­ропы, международными гуманитарными организациями.

Уголовно-исполнительная система стала более открытой. Радикаль­но изменились ее взаимоотношения со средствами массовой информа­ции, общественными, правозащитными и религиозными организаци­ями.

В целях обеспечения устойчивой работы уголовно-исполнительной системы России в условиях реформирования органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2001 г. № 636 утверждена Феде­ральная целевая программа «Реформирование уголовно-исполнитель­ной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы». В настоящее время активно совершенствуется ее норма­тивно-правовая база. На момент передачи уголовно-исполнительной системы в ведение Минюста России были разработаны и внесены на рассмотрение федеральных органов государственной власти более 40 проектов федеральных законов, указов Президента Российской Феде­рации, постановлений Правительства Российской Федерации по вопро­сам реформирования УИС.

Приоритетные направления подготовки проектов нормативных ак­тов - гуманизация условий отбывания наказания, соблюдение прав и свобод осужденных, создание максимально благоприятных условий для эффективной работы персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Важным шагом на этом пути стало принятие трех федераль­ных законов: от 9 марта 2001 г. № 25-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Фе­дерации», от 20 марта 2001 г. № 26-ФЗ «О внесении изменений и до­полнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод» и от 8 декабря 2003 г. «О приведении Уголовно-процессуаль­ного кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О внесении изменений и допол­нений в Уголовный кодекс Российской Федерации"». В разработке ука­занных нормативных актов принимали участие и члены авторского кол-

8

Предисловие

лектива данного учебника. В законах сделан акцент на гуманизацию исполнения и отбывания наказаний, реализацию принципов диффе­ренциации и индивидуализации исполнения наказаний, развитие сис­темы колоний-поселений.

Все изложенные выше изменения в пенитенциарной политике и зако­нодательстве нашли отражение в настоящем учебнике, который основывается на Уголовном и Уголовно-исполнительном кодексах Рос­сийской Федерации, международно-правовых актах, относящихся к исполнению наказаний и обращению с осужденными.

Авторами учебника проанализированы вопросы возникновения и развития пенологии и пенитенциарной науки, истории международно­го сотрудничества по проблемам исполнения наказаний, а также изло­жены новые теоретические положения, основанные на научных иссле­дованиях и вытекающие из содержания Уголовно-исполнительного кодекса и международно-правовых актов. Прежде всего это относится к принципам уголовно-исполнительной политики и соответствующего за­конодательства, социально-экономическим факторам, их определяющим, предмету данной отрасли права, правовому статусу осужденных, целям и задачам законодательства и средствам их достижения, положениям про­грессивной системы отбывания наказания.

В учебнике рассматривается принципиальное положение, касающее­ся соотношения уголовно-исполнительного законодательства России и международно-правовых актов. Авторы проанализировали международ­но-правовые стандарты обращения с заключенными, при этом акцент сделан на одно из важнейших достижений нового Уголовно-исполни­тельного кодекса - включение этих стандартов в российское законода­тельство, знать которые необходимо в связи со вступлением России в Совет Европы.

Нет сомнений в том, что эффективность деятельности уголовно-ис­полнительной системы во многом зависит от уровня профессиональной подготовки персонала.

Предлагаемый учебник в первую очередь ориентирован на курсантов и слушателей учебных заведений, готовящих специалистов для уголов­но-исполнительной системы России. Он также может быть полезен сту­дентам, получающим юридическое образование в других образователь­ных учреждениях страны.

Надеемся, что учебник будет интересен и для тех читателей, кто не работает в сфере правоприменительной деятельности, ведь знать грани­цы дозволенного законом надо каждому, независимо от образования и профессии. Ибо и сегодня справедливы слова Жана Поля Марата: «Пусть уголовный кодекс будет в руках у всех, чтобы правила нашего поведе-

Уголовно-исполнительное право

ния постоянно находились перед нашими глазами. Раз человек подчи­нен законам, пусть он, достигнув разумного возраста, ознакомится с ними и пусть знает, чему подвергнул бы себя, нарушая их».

Учебник создан коллективом российских ученых - специалистов в области уголовно-исполнительного права. Их деятельность в основном связана с Академией права и управления Федеральной службы испол­нения наказаний, являющейся уникальным научным и образователь­ным центром, призванным способствовать решению задач, стоящих пе­ред уголовно-исполнительной системой России.

Один из них - профессор Михаил Петрович Мелентьев - принимал непосредственное участие в составе рабочей группы Комитета по безо­пасности Государственной Думы в разработке Уголовно-исполнитель­ного кодекса Российской Федерации, а в составе комиссии Межпарла­ментской Ассамблеи государств - участников Содружества Независи­мых Государств - Модельного уголовно-исполнительного кодекса для стран - членов СНГ, в подготовке проектов других федеральных зако­нов, относящихся к сфере правового регулирования назначения и испол­нения уголовных наказаний.

Авторский коллектив с признательностью примет пожелания и заме­чания взыскательных читателей, которые в дальнейшем могут послужить улучшению структуры и содержания первого в новом столетии учебника по уголовно-исполнительному праву, изданного для образовательных уч­реждений Федеральной службы исполнения наказаний.

Директор Федеральной службы

исполнения наказаний

государственный советник

юстиции 1 класса Ю.И. Калинин

■•...■ >

>

Глава 1

ПОНЯТИЕ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО

ПРАВА*

§ 1. Уголовно-исполнительная политика

Изучение курса уголовно-исполнительного права целесообразно начать с рассмотрения понятия и содержания уголовно-исполнитель­ной политики, поскольку она оказывает значительное влияние на пра­во, формирует его идеологию, направленность, принципы и содержа­ние, а также другие части надстройки: мораль, философию, религию и т.д. Вместе с тем политика - это концентрированное выражение эко­номики.

Следствием социалистической экономики была тоталитарная поли­тика КПСС, которая предопределяла классовый (впоследствии обще­народный) подход к праву, обосновывала допустимость выдачи право­вых актов (по сути дела, произвольных, субъективных) за волю класса (народа). Право подчинялось воле правящей элиты КПСС, интересы государства были важнее интересов личности, ее права игнорировались.

Нормы исправительно-трудового права, закрепляя данную полити­ку, провозглашали принцип исправительного принуждения, ведущую роль в исправлении осужденных отводили труду, принуждали большую часть осужденных получать общее среднее образование, жестко регла­ментировали жизнь и быт осужденных и т. д. При этом не было специ­альных норм, которые защищали бы права, свободы и законные интере­сы осужденных, а также обеспечивали бы их безопасность, сохранение жизни и здоровья. Политика демократического государства намного полнее учитывает интересы большинства народа, личности каждого че­ловека. Например, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Фе­дерации (УИК РФ), вступивший в силу с 1 июля 1997 г., содержит нор­мы, которые охраняют права, свободы и законные интересы осужден­ных, обеспечивают законность применения средств их исправления, их правовую защиту и личную безопасность при исполнении наказаний.

*Ссылки на литературные источники приводятся в конце каждой главы.

10

и

Уголовно-исполнительное право

Глава 1. Понятие уголовно-исполнительного права

 

Таким образом, политика, выполняя служебную функцию по отно­шению к экономике, влияет на право и определяет направления, задачи и формы деятельности государственных органов. Политика улавливает движения экономики и поддерживает их государственно-правовыми актами и административно-управленческими решениями. При этом право является средством выражения и укрепления государственной по­литики, которая, реализуясь в нормах права, становится конкретной, четкой и, безусловно, обязательной для субъектов общественных отно­шений. Поэтому, прежде чем рассматривать понятие «уголовно-испол­нительное право», следует дать определение политике вообще и рас­крыть основное содержание уголовно-исполнительной политики в час­тности.

Толковый словарь русского языка СИ. Ожегова слово «политика» определяет как деятельность органов государственной власти и государ­ственного управления, отражающую общественный строй и экономи­ческую структуру страны, а также деятельность общественных классов, партий и других классовых организаций, общественных группировок, определяемую их интересами и целями¹. Более узкое определение по­литике дал В.И. Ленин, акцентировав внимание на ее практическом на­значении, суть которого - «участие в делах государства, направление государства, определение форм, задач, содержания деятельности госу­дарства»². Согласно этому назначению политика оказывает определяю­щее влияние на всю систему общественных отношений: вопросы власти, государственной и социальной структуры общества; основные направ­ления идеологических, правовых и организационных усилий государ­ства; деятельность государства в различных сферах общественной жиз­ни, в том числе хозяйственной, экономической, внешней, социальной и т. д. Поэтому можно говорить об уголовной и уголовно-исполнитель­ной политике, так как это относится к сфере борьбы с преступностью и сфере исполнения наказания.

Исполнение наказания - одна из составляющих борьбы с преступ­ностью, значит, уголовно-исполнительная политика является частью уголовной политики. Уголовная политика формирует законодательство в сфере борьбы с преступностью, в том числе уголовное, уголовно-про­цессуальное и уголовно-исполнительное, определяет уголовно-право­вые меры воздействия на преступность, процессуальные и исполнитель­ные формы их осуществления и деятельность государственных органов в борьбе с преступностью.

Уголовная политика включает в себя и политику в области профи­лактики преступлений, также направленную на борьбу с преступнос­тью. Критерий разграничения уголовной политики и иной политики,

12

связанной с правонарушениями и другими негативными явлениями, -ее направляющая деятельность в борьбе с преступностью и закрепление главным образом в отраслях уголовно-правового комплекса. Борьба с такими явлениями, как алкоголизм, наркомания, бродяжничество, про­ституция, а также с административными правонарушениями входит в сферу социальной и правоохранительной политики.

Есть и иные точки зрения на объем предмета уголовной политики, однако мы не будем обращаться к полемике ученых, рассматриваемой курсом уголовного права. О позициях ученых можно узнать из книги НА Стручкова «Курс исправительно-трудового права. Проблемы Об­щей части» (М., 1984. С. 9-11).

Уголовная политика не может проводиться самостоятельно, без уго­ловно-исполнительной политики, ибо «без надлежащей организации исполнения окажутся в конечном счете напрасными усилия по поиску и разоблачению виновных, по правильной квалификации содеянного, назначению наказания»³. Можно утверждать, что именно в области ис­полнения наказания достигаются охранительные цели уголовного за­кона и наказания, происходит исправление преступника, устраняется опасность его личности для общества.

Уголовная политика не может проводиться и без судебной (уголов­но-процессуальной) политики, которая направляет законотворчество в области уголовного процесса, определяет формы деятельности органов розыска, дознания, следствия и суда в расследовании преступлений.

Уголовно-исполнительная политика как часть уголовной политики одновременно является и социальной политикой, формирующей «усло­вия жизни людей, их привычки, взгляды, нравы и ценностные ориента­ции, в том числе те, которые способствуют преодолению преступнос­ти»⁴. И уголовная, и уголовно-исполнительная политика связаны с со­циальной политикой прежде всего целями. Цель социальной политики государства - создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). Уголовная поли­тика, выражая интересы социальной политики государства, обеспечи­вает охрану прав и свобод человека и гражданина, собственности, обще­ственного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя, мира и безопасности человечества от преступ­ных посягательств (ст. 2 Уголовного кодекса Российской Федерации -УК РФ). Уголовно-исполнительная политика, конкретизируя уголов­ную политику, имеет своими целями исправление осужденных и пре­дупреждение совершения новых преступлений как ими, так и иными лицами (ст. 1УИК РФ). Исправление преступников и предупреждение новых преступлений в итоге создают условия, обеспечивающие достой-

 

Уголовно-исполнительное право

Глава 1. Понятие уголовно-исполнительного права

 

 

ную жизнь и свободное развитие всех людей (а это есть цель социальной политики). Кроме того, социальная политика выражена в средствах ма­териально-бытового и медицинского обеспечения осужденных.

Между социальной и уголовной находится правоохранительная по­литика, формирующая на основе Конституции РФ единую стратегию охраны общества, прав, свобод и законных интересов граждан от право­нарушений. Она предопределяет форму участия и согласованность норм отраслей уголовно-правового комплекса и других отраслей права в фор­мировании правопослушного поведения граждан. Реализуясь в нормах отраслевого законодательства, правоохранительная политика использу­ет различные принудительные меры воздействия на граждан: каратель­ные, профилактические, уголовно-правовые, административные, меры безопасности, взыскания и т. д. Задачи правоохранительной системы в сфере уголовно-исполнительного права решаются путем исполнения наказаний и применения принудительных мер (предупредительных, оперативно-розыскных, взыскания, безопасности, материальной ответ­ственности), не являющихся карой.

В литературе термин «уголовная политика» трактуется следующим образом. Уголовная политика в широком смысле - это политика в сфе­ре борьбы с преступностью, которая находит закрепление в нормах уго­ловно-правового комплекса. Уголовная политика в узком смысле назы­вается уголовно-правовой политикой и закрепляется только в нормах уголовного законодательства.

Уголовно-правовая политика определяет уголовно-правовые меры воздействия на преступность: уголовную ответственность, ее дифферен­циацию и индивидуализацию; криминализацию и декриминализацию деяний; пенализацию и депенализацию ответственности; цели, систему и виды наказаний, их сущность; освобождение от отбывания наказания.

Хотя уголовно-исполнительная политика является частью уголов­ной политики, она самостоятельна, имеет свою направленность, закреп­ляется в нормах уголовно-исполнительного законодательства и влияет на формирование его целей (исправление осужденных, предупрежде­ние преступлений), задач (регулирование порядка и условий исполне­ния и отбывания наказаний, определение средств для исправления осуж­денных, охрана их прав, свобод и законных интересов, оказание помощи в социальной адаптации), общих положений и принципов исполнения на­казания, на участие органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций, общественных объединений, атак-же граждан в исправлении осужденных и пр.

Прежде чем перейти к раскрытию истоков формирования и содер­жания уголовно-исполнительной политики, следует выяснить, почему

14

она так называется. Отрасль права, регулирующая исполнение уголов­ных наказаний, ранее называлась исправительно-трудовым правом, а со­ответствующая политика - исправительно-трудовой. И это было пра­вильно, так как данное право регулировало исполнение наказаний, свя­занных с исправительно-трудовым воздействием, ведущим элементом которого признавался труд. В настоящее время в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ, предусматривающей принятие федерального уголовно-исполнительного законодательства, и в связи со вступлением в силу УИК РФ (с 1 июля 1997 г.) она называется уголовно-исполни­тельной политикой.

Каковы же истоки формирования и содержания уголовно-исполни­тельной политики? Как мы уже выяснили, на содержание политики оказывают влияние прежде всего экономические и социальные факто­ры. Каковы экономика и состояние общества в целом, такова и поли­тика.

Благополучная экономика создает динамично развивающуюся, фун­даментальную политику, которая смотрит в будущее. Например, в 1960-1970-е годы при относительно стабильной экономике в СССР был весь­ма заметен прогресс в исправительно-трудовой политике: а) последова­тельно происходила замена лишения свободы наказаниями, не связанными с изоляцией от общества (были введены условное осужде­ние и условное освобождение с обязательным привлечением к труду, приняты положения об исполнении наказаний, не связанных с мерами исправительно-трудового воздействия на осужденных); б) осуществлялся постепенный переход к учреждениям открытого типа (появились раз­личные виды колоний-поселений); в) в колониях расширялась и креп­ла собственная производственная база; г) динамично развивались раз­нообразные формы воспитательного воздействия на осужденных; д) куль­тивировалось получение осужденными среднего общего образования; е) в среде осужденных изживались «воровские» традиции; ж) совер­шенствовались и расширялись формы участия общественности в ис­правлении осужденных и т. д.

И наоборот, в конце 1980-х годов, во время экономического спада, промышленного кризиса и обнищания населения, стратегия политики изменяется, ибо она «находится в большей зависимости от экономичес­кого состояния общества, нежели от ее целей и принципов. Создавае­мый разрыв между принципами и их реальным воплощением дискре­дитирует их»⁵.

На стратегию, формы и методы уголовно-исполнительной политики оказывает влияние комплекс социальных факторов, в том числе соци­ально-политическое состояние и структура общества, господствующие

Уголовно-исполнительное право

Глава 1. Понятие уголовно-исполнительного права

 

в нем нравственные ценности и правовые представления, здоровье лю-дей, их материальное благополучие, работа системы социальных служб, обеспечение людей пенсиями, пособиями и иными гарантиями соци­альной защиты, создание условий для деятельности общественных фор­мирований, состояние и динамика правонарушений в стране, меры по их предупреждению, профилактика пьянства, взяточничества, бюро­кратизма и др.

Социальные факторы влияют на людей как непосредственно, так и при проведении в жизнь социальной политики. А цели социальной, уго­ловной и уголовно-исполнительной политики так же влияют друг на друга, как их содержание. Благополучная социальная политика создает благоприятные условия для реализации уголовной и уголовно-испол­нительной политики, и наоборот. Например, приостановление разви­тия форм участия общественности в делах государства приводит к утрате контроля общественных формирований над процессом исполнения на­казаний (особенно в виде лишения свободы) и исправления осужден­ных. Проблемы в сфере трудовой занятости населения, обеспечения жильем усложняют трудовое и бытовое устройство освобожденных от отбывания наказания. Неблагополучие в системе здравоохранения в целом сказывается на здравоохранении в местах лишения свободы, при­водит к повышению уровня заболеваемости осужденных.

Можно назвать много социальных явлений, так или иначе отражаю­щихся на состоянии деятельности уголовно-исполнительной системы России, однако главное то, что состояние общества непосредственно влияет на систему исполнения наказаний и по состоянию пенитенциар­ной системы можно судить о состоянии общества.

На формирование политики влияют не только социально-экономи­ческие факторы, но и люди и их организации. Поэтому важно знать, кто же принимает участие в выработке политической линии в обществе, в том числе в области исполнения наказаний.

Как известно, для демократического общества характерен институцио­нальный и политический плюрализм. Статья 13 Конституции РФ при­знает политическое и идеологическое многообразие, многопартийность, следовательно, в выработке политической линии могут принимать учас­тие партии, другие общественные формирования, а также каждый граж­данин и различные социальные образования, такие как Общественный центр содействия реформе системы уголовного правосудия в России (пра­возащитная организация в области пенитенциарных проблем), Москов­ско-Хельсинкская группа и др. Они могут влиять на законодателя, пра­вительство и ведомственные инстанции при разработке и принятии ими норм права, затрагивающих права, свободы и законные интересы осуж-

16

денных; формировать взгляды и мнения политиков, ученых и практиков, непосредственно занимающихся вопросами исполнения наказаний.

Однако официально уголовно-исполнительная политика создается посредством скорректированной, усредненной линии партий и других социальных и общественных формирований, участвующих в деятель- J Р ности Федерального Собрания РФ. Принимая уголовно-исполнитель- -^ ^ ное законодательство, другие законы, касающиеся сферы исполнения наказаний, акты амнистии, рассматривая вопросы борьбы с преступно­стью, Федеральное Собрание непосредственно формирует уголовно-ис­полнительную политику.

Определенное влияние на уголовно-исполнительную политику ока­зывает международная пенитенциарная политика, проводимая Генераль­ной Ассамблеей ООН и ее органами и закрепленная в международных 4 fl правовых актах, которые нашли отражение в уголовно-исполнительном ^ & законодательстве (ст. 3 УИК РФ). В УИК РФ максимально учтены не только нормы международного права, но и рекомендации (декларации) международных организаций по вопросам исполнения наказаний и об­ращения с осужденными. К тому же Россия как правопреемница СССР, подписавшего в 1989 г. Венские соглашения, обязана привести свое за­конодательство в соответствие с международными соглашениями о защи­те прав человека, в том числе в сфере исполнения наказаний.

Первостепенное влияние на развитие уголовно-исполнительной по­литики оказывает Президент РФ, задающий согласно ч. 3 ст. 80 Консти­туции РФ основные направления внутренней политики государства, ча­стью которой является уголовно-исполнительная политика. Так, напри­мер, указом Президента утверждена Концепция реформирования уголовно-исполнительной системы Минюста России (на период до 2005 года), основными направлениями которой являются: реорганиза­ция системы учреждений, исполняющих наказания; принятие мер по социально-правовой защите осужденных; совершенствование порядка отбывания наказания (режима) и деятельности подразделений охраны, конвоирования, розыска и служб безопасности; обеспечение законно­сти, правопорядка и борьбы с преступностью в исправительных учреж­дениях; повышение эффективности воспитательной работы с осужден­ными, привлечение их к труду; дальнейшая гуманизация исполнения наказаний в отношении несовершеннолетних осужденных.

Следует согласиться с профессором И.В. ^

числу факторов, влияющих на формирование

ной политики, достижения соответствующиз»^укуКО1гШые^гаучают проблемы исполнения наказаний, исправл реждения среди них преступлений (кримино

Уголовно-исполнительное право

Глава 1. Понятие уголовно-исполнительного права

 

уголовно-исполнительное право, исправительная психология и педа­гогика и др.)⁶. Прежде чем тот или иной закон попадет к законодателю, он тщательно подготавливается целыми научными коллективами и про­ходит не одну научную экспертизу. Такую процедуру подготовки про­ходил и УИК РФ. Ученые также участвуют в процессе принятия и изме­нения законов.

Определенный вклад в выработку политики в области исполнения наказаний вносит Правительство РФ, хотя оно и является исполнитель­ной властью в государстве. Согласно п. «е» ст. 114 Конституции оно осу­ществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступнос­тью. Например, им утверждена Федеральная целевая программа содей­ствия трудовой занятости осужденных к наказанию в веде лишения сво­боды, в которой на длительную перспективу определены основные ме­роприятия по привлечению осужденных к труду, развитию производства в исправительных учреждениях, а также материальное и финансовое обеспечение программы и контроль за ее исполнением.

Итак, уголовно-исполнительная политика - это политика высших органов государственной власти, определяющая основные положения уголовно-исполнительного права, задачи, содержание и формы деятель­ности учреждений и органов в области исполнения уголовных наказа­ний, направленная на оптимизацию процесса исправления осужденных и предупреждения среди них преступлений.

В свою очередь, право тоже воздействует на уголовно-исполнитель­ную политику, особенно в настоящее время, когда в нашей стране про­исходит становление правового государства. Стабильно функциониру­ющее право, отражающее в своих нормах передовые пенитенциарные идеи, способно стабилизировать политику, предать ей управляющий характер. И напротив, нормы права, не отвечающие современным тен­денциям или неэффективно работающие, могут негативно повлиять на изменение уголовно-исполнительной политики.

Содержание уголовно-исполнительного права в определенной сте­пени постоянно и стабильно, в нем зафиксированы специфические по­нятия и категории. Сущность и понятие уголовно-исполнительного пра­ва мы рассмотрим в следующем параграфе.

, § 2. Понятие уголовно-исполнительного права

Почему исполнение наказаний регулируется нормами права? Разве не досйпфчно того, что уголовный закон, раскрывая основные признаки

наказания, определяет правовую базу для его исполнения? Возможно, остальные вопросы могут решаться по усмотрению учреждений и орга­нов, исполняющих наказания? Нет, это не так: сфера исполнения нака­заний должна регулироваться нормами права по следующим причинам:

а) процесс исполнения наказаний носит властно-принудительный
характер, и необходимо поставить деятельность государственных орга­
нов в правовые рамки, предотвратив таким образом их произвол по от­
ношению к осужденным;

б) исполнение наказания заключается в применении правоограни-
чений для осужденных, что следует законодательно урегулировать в со­
ответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 55);

в) исполнение наказания является продолжением его применения,
осуществляемого на основе норм уголовного и уголовно-процессуаль­
ного законодательства, поэтому необходима правовая «стыковка» двух
сфер применения наказания;

г) должно быть обеспечено единство сущности наказаний (уголов­
ный закон) и их содержания (уголовно-исполнительное законодатель­
ство), целей наказания (уголовный закон), задач и средств их обеспече­
ния (уголовно-исполнительное законодательство).

Все названные причины определяют совокупность юридических норм, закрепляющую в соответствии с требованиями уголовно-испол­нительной политики волю государства в области исполнения уголов­ных наказаний и образующую отрасль российского права - уголовно-исполнительное право.

В теории права к конституирующим признакам отрасли права при­нято относить предмет и методы правового регулирования. Рассмотрим эти правовые категории.

Как известно, в теории права под предметом правового регулирова­ния понимается та или иная совокупность общественных отношений, на которую направлено воздействие определенного комплекса юри­дических норм. Поэтому предметом уголовно-исполнительного пра­ва являются общественные отношения, складывающиеся в области ис­полнения наказаний и применения иных мер уголовно-правового ха­рактера.

Исходя из того, что основным способом выражения государствен­ной воли в области исполнения наказаний является закон - Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, следует обратиться к нему и выяснить, что составляет его предмет, то есть какие обществен­ные отношения он регулирует. В ч. 2 ст. 2 УИК РФ названы элементы, составляющие содержание (или предмет) уголовно-исполнительного законодательства:

 

 

19

Уголовно-исполнительное право

Глава 1. Понятие уголовно-исполнительного права

 

I

 

- общие положения и принципы исполнения наказаний, приме­
нения иных мер уголовно-правового характера, предусмотренных УК
РФ (ст. 1-24); общие положения исполнения наказания в виде лише­
ния свободы (ст. 73-81);

- порядок и условия исполнения и отбывания наказания, приме­
нения средств исправления осужденных. Это основная, наиболее объем­
ная часть предмета, охватывающая деятельность осужденных по соблю­
дению условий отбывания наказания и организационную деятельность
администрации учреждений и органов, исполняющих наказания, по
обеспечению этих условий, а также по проведению воспитательной ра­
боты, привлечению осужденных к труду, получению осужденными про­
фессионального и общего образования, профессиональной подготов­
ки. Посредством такой деятельности осужденных и администрации ре­
ализуются уголовно-правовая кара, принуждение, обеспечивающее ее,
применение средств исправления осужденных;

- порядок деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. В данном случае имеется в виду деятельность, связанная в основном с возникновением правоотношений с осужденными при исполнении и отбывании наказаний. Большинство норм, закрепля­ющих организационную деятельность уголовно-исполнительной си­стемы, нашли отражение в Законе РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Наиболее детально деятельность учрежде­ний и органов, исполняющих наказания, регламентируется в норма­тивно-правовых актах Правительства РФ, Минюста России и других министерств и ведомств;

- порядок участия органов государственной власти и местного са­моуправления, иных организаций и общественных объединений, а так­же граждан в исправлении осужденных. Впервые законодательно зак­реплены возможность участия представителей органов местного само­управления в работе комиссии исправительного учреждения по переводу осужденных из одних условий отбывания наказания в другие (ст. 87 УИК РФ); право органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации повышать осужденным, перевыполняющим нормы выработ­ки или образцово выполняющим установленные задания, размер средств, разрешенных для расходования на приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости (ст. 87 УИК РФ); обязан­ность органов местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями определять объекты, на которых осуж­денные отбывают наказание в виде обязательных работ (ст. 25 УИК РФ) и т. д. Согласно Кодексу формой участия общественных объеди-

20

нений в работе воспитательных колоний является создание при них по­печительских советов, а при отрядах этих колоний - родительских ко­митетов (ст. 142 УИК РФ);

- порядок освобождения от отбывания наказания (гл. 21 УИК РФ):
основа