Механизм реализации миграционной политики

Если целостной миграционной политики в России не существует, то в отношении отдельных видов и потоков миграции таковая политика обнаруживается. Присутствует она в некоторых областях внешней миграции, в основном - трудовой.

Изучив историю развития Госпрограммы по содействию добровольному переселению соотечественников, можно сделать вывод, что в области репатриации какая-то политика у России есть, но, к сожалению, с крайне немощным управлением, свидетельством чему являются хроническое недостижение целевых не раз публично озвученных показателей и чрезвычайно малая доля переселенцев в общем потоке иммиграции в Россию. И действительно, вначале общественность услышала следующие цифры: в 2007 году в рамках Госпрограммы в Россию переселятся 50 тыс. человек, в 2008-м — 100 тыс., в 2009-м — 150 тыс. человек. Итого, за три года — триста тысяч. Затем, в 2007 году прозвучали уточненные плановые показатели по приему соотечественников (2007-й год практически списали, назвав его подготовительным): на 2008 г. — 85 тыс. человек, на 2009 г. — 110 тыс., а на 2010 год — 115 тыс. человек. Итого за три года — 310 тысяч. Реально на начало 2010 года в Россию переехало порядка 17 тысяч участников и членов их семей (2007 — 700 человек, 2008 — 8100, 2009 — 8200).

Как проявление миграционной политики следует назвать и следующий шаг наших властей. С 1 января 2011 года вступят в силу поправки к Закону «О правовом положении иностранных граждан», которые кардинальным образом изменят ситуацию с использованием иностранного труда. Изменения касаются порядка привлечения высококвалифицированных специалистов. Высококвалифицированные иностранцы будут получать разрешение на работу в России вне квот Федеральной миграционной службы, достаточно будет письменного ходатайства. Рассмотрено оно должно быть за 14 дней. Сейчас на оформление документов для иностранцев уходит от 12 до 23 месяцев.

Уровень квалификации специалиста будет определяться по зарплате: она должна превышать 2 млн. руб. в год. Разрешение на работу высококвалифицированному специалисту будет выдаваться на весь срок трудового договора, но не более чем на 3 года (сейчас – 1 год) с возможностью неограниченного числа продлений. Одновременно с разрешением иностранный специалист и его семья получат и вид на жительство в России. Изменения коснутся и налогов: для высококвалифицированных нерезидентов ставка НДФЛ будет такой же, как и для россиян, – 13% (сейчас – 30%).

Если не брать во внимания вышеуказанные изменения в законодательстве, то в отношении иностранных работников проводится политика квотирования и жесткого миграционного контроля. Квота 2009 года на использование иностранной рабочей силы составляла 2,0 миллиона человек, использована она была всего лишь для 1,7 миллионов человек. Квота 2010 года была существенно сокращена – до 1,3 миллиона человек, но и она была использована всего лишь на 65%. То, что квота, даже с учётом уменьшения, оказалась не полностью выбранной, связано, в основном, с экономическим кризисом.

Государственное управление и контроль в области миграционной политики в регионах Российской Федерации на федеральном уровне осуществляется Правительством Российской Федерации и специально уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти (ФМС России).

Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

ФМС России подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации.

Основными задачами ФМС России являются:

1) производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;

2) осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;

3) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

4) осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

5) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

6) исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

7) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

8) управление территориальными органами ФМС России, ее представительствами за рубежом и иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач.

В разработке и реализации государственной миграционной политики наряду с ФМС России призваны участвовать около 20 министерств и ведомств, из которых отметим МИД, Минздравсоцразвития, Минэкономразвития и МВД.

При разработке и реализации государственной и региональной миграционной политики органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов сотрудничают, в рамках их компетенции, с международными организациями, в первую очередь с УВКБ ООН, МОМ, ОБСЕ/БДИЧ.

Нужно добавить, что в отношении разработки и реализации миграционной политики наблюдается ситуация «у семи нянек дитя без глазу» (а точнее, даже у двадцати нянек). Из-за отсутствия координации между министерствами и ведомствами многие мероприятия проводятся изолированно друг от друга. Мы имеем дело с ситуацией, когда сторонники различных подходов внутри самих министерств и ведомств не в состоянии договориться друг с другом и выработать единую позицию ни в краткосрочной, ни в долгосрочной перспективах. В результате текущие правила миграционной «игры» зависят от сиюминутной победы «в верхах»: сегодня победили одни — принят закон в одной редакции, через пару месяцев — другие и смысл закона меняется на противоположный. Более того, в ситуации, когда за разные этапы одного процесса отвечают сторонники разных подходов, цельная и целенаправленная политика появиться в принципе не может. В результате правовое поле оказывается неоднородным и внутренне противоречивым, а правоприменительная практика может полностью извращать дух и даже букву закона.

Вывод лишь один: в России миграционной политики нет, но задача регулирования перед исполнительной властью поставлена. Концепция миграционной политики, обсуждаемая еще с 2002 года, так и не принята. Вместо нее в 2003 году распоряжением Правительства была одобрена Концепция регулирования миграционных процессов. В действующей же Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года буквально сказано: «Демографическая политика Российской Федерации направлена на <…> регулирование внутренней и внешней миграции <…>». То есть политика сведена исключительно к задачам регулирования.