Специфика принятия решений исполнительной властью в системе государственной службы. Прблемы бюрократии

Особое место в процессе принятия общественных решений занимает исполнительная власть и прежде всего управленческий аппарат (бюрократия). Как показывает практика современного развития демократии и властных структур, и в России, и на Западе наблюдаются тенденции ослабления роли парламента в процессе принятия общественных решений и усиления роли исполнительной власти (правительства и управленческого аппарата). Снижается значение следующих функций парламента: во-первых, уменьшается вклад парламента в формирование политики и прежде всего его роль в определении перспектив общественного развития; во-вторых, падает политический вес парламента в осуществлении контроля над исполнительной властью; в-третьих, ослабевает непосредственная законотворческая функция парламента.

Все это усиливает процесс взаимозависимости властных структур и ведет к возрастанию роли бюрократии. Избранный депутатский корпус уступает по своей управленческой компетентности и информированности исполнительной власти и особенно бюрократическому аппарату, поскольку последние обладают постоянством и преемственностью в передаче традиций управленческого опыта. Ослабление политического контроля над бюрократией со стороны парламента сопровождается его стремлением подменить исполнительную власть, превратиться в «рабочий парламент» с тенденцией к специализации депутатов, формированию разнообразных парламентских комиссий и широким привлечением экспертов и консультантов. В конечном счете парламент подвергается процессу «бюрократизации», члены парламента становятся пленниками управленческих, бюрократических структур. Последним принадлежит решающая роль в подготовке проектов законодательных актов, а парламентариям отводится выполнение формальных функций законотворчества — ратификация и легитимизация.

Диктат бюрократии на подготовительной стадии законотворчества приводит к усилению ее роли в политическом руководстве страной, т.е. в процессе формирования целей политики, приоритетов и перспектив общественного развития.

Бюрократический аппарат становится главным проводником лоббистских интересов в процессе принятия государственных решений.

По мнению М. Вебера, социальная структурированность необходима не только для тех сил (социальных групп, сословий и т.д.), которые находятся непосредственно в системе аппарата управления и соответственно заинтересованы в его консервации, но и для всех членов общества. В этом случае господство получает свое функциональное оправдание и тем самым дает право на применение прямого насилия определенной группой лиц в интересах всего общества. Источник дальнейшего развития бюрократии М. Ве-бер видит в процессе концентрации (социальной, политической, экономической и др.), что, как известно, сопровождается отчуждением непосредственного исполнителя от средств производства. Это, в свою очередь, ведет к необходимости появления посредника, который сможет обеспечить восстановление этой связи. М. Вебер считает, что корни бюрократии гораздо более глубокие и лежат они не столько в плоскости экономических отношений и вопросов собственности, как принято считать, а исходят из онтологической потребности человека в социальной структурированности и организации в целях обеспечения своей безопасности. Поэтому, по его мнению, бюрократия не является «надстройкой».

М. Вебер различает два типа бюрократии: традиционную «патримониальную», для которой характерно иррациональное начало, и современную рациональную. Первый тип сформировался и постепенно проник во все сферы общественной жизни, вместе с зарождением и развитием функций государственного управления и поддержания общественного порядка.

Среди традиционной бюрократии М. Вебер выделяет «бюрократию древнекитайских мандаринов» и древнеегипетских, позднеримских, а также византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника «египетского, позднеримского и византийского типа» тем, что он вообще не был специалистом в управлении, а был скорее «литературно-гуманитарно образованным джентльменом». В свою очередь, рациональная бюрократия формировалась в эпоху Нового времени и изначально охватывала сферу частно-хозяйственной деятельности, а именно сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии стало распространяться и на другие сферы общественной жизни. В то же время общегосударственная бюрократия, приобретая черты рациональности, по мнению М. Вебера, четко отделялась от бюрократии частно-хозяйственной, так как соблюдался принцип невмешательства государства в частно-хозяйственную область и соответственно разграничение экономической и государственно-политической деятельности. Согласно М. Веберу, современный бюрократ отличается от партимониального бюрократа гораздо большей «рациональной предметной специализированное-тью и вышколенностью».

Как мы уже отмечали, социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определяет через онтологическую потребность общества в социальной организации, структурированности и упорядочении вообще и поэтому видит глубокую внутреннюю связь между процессом бюрократизации с процессом огосударствления собственности. Это, по его мнению, порождает опасность возникновения угрозы исчезновения элементов свободы в экономической и других сферах жизни общества. Государственная бюрократия, начиная вмешиваться во внутрихозяйственное управление предприятиями, подрывает его мелочной опекой и вступает в противоречие с экономической рациональностью и рентабельностью.

Бюрократия заинтересована в максимизации объема своей управленческой деятельности (закон Паркинсона). Она работает в затратном режиме, стремится иметь как можно больший объем бюджета управленческого аппарата, так как от этого зависят размеры окладов и различных льгот, продвижение по службе, сила политического влияния и привлекательность работы в аппарате. Для бюрократии альтруистские цели и общественные нужды, как правило, являются побочными, сопутствующими мотивами их службы. При отсутствии внешних ограничений роста бюрократии ей внутренне присущи качества прогрессивного самовоспроизводства, корпоративной замкнутости и монопольного положения во властных структурах.

Бюрократический аппарат демонстрирует в концентрированном виде политический фетишизм и политическое отчуждение, стремясь узурпировать делегированные государственной властью полномочия членов общества и их интересы, идентифицируя себя с народом, а государственное дело рассматривает как собственное. Будучи уполномоченной и исполняющей обязанности суверена казенной собственности (государя, монарха в автократическом обществе или народа в демократической стране), бюрократия фактически с этой собственностью обращается как со своей личной. И чем ниже политическая культура граждан, тем больше развита система делегирования своих полномочий властным структурам, тем ниже уровень общественного самоуправления и тем сложнее иерархическая структура управления государством, а значит и сильнее власть бюрократии.

Бюрократия является неотъемлемым спутником государства, ибо управление государственными делами нуждается в компетентных управленческих кадрах, государственных служащих. Без них не может работать государственная машина. Чем масштабнее огосударствление в обществе, тем сильнее его бюрократизация.

С течением времени бюрократия формируется в особый кастовый слой общества, стоящий на службе господствующего класса и правящей партии. Статус особого слоя общества придают следующие факторы и социальные атрибуты: служебная иерархия и должностное категорирование (табель о рангах), специфический порядок приема и увольнения с работы, продвижения по службе, особый режим работы и отдыха, условия оплаты и пенсионного обеспечения, регулируемые особым правовым актом, отличным от общего трудового законодательства.

По сравнению с работниками частного сектора государственные служащие обладают преимуществом с точки зрения стабильности занятости и материального положения. Но эти преимущества покупаются ими ценой ограничения некоторых гражданских свобод и необходимости соблюдения особой государственной этики поведения.

Государственные чиновники по сравнению с другими категориями работников общественного сектора не имеют право участвовать в забастовках, принадлежать какой-либо партии и вести коммерческую деятельность.

Анархо-синдикалистский и радикально-социалистический путь слома государственной машины и ликвидации бюрократического аппарата на практике оказался несостоятельным. Созданный новый советский тип государства, несмотря на риторические декларации о социализме как живом творчестве масс, на деле в результате тотального господства государственной собственности и партийной монополии в общественной жизни оказался очень сильно бюрократизированным и высокоцентрализованным.

Демократическая концепция (либерально-демократическая и умеренно-социалистическая) обращала и обращает главное внимание на укрепление конституционно-правовых основ государственности и развития гражданского общества. В соответствии с этим решаются задачи ограничения власти бюрократического аппарата и повышения эффективности его работы. Особое значение придается развитию конкурентной парламентской демократии, оптимизации взаимоотношений, законодательной, исполнительной и судебной властей, совершенствованию процесса федерализма и прежде всего процесса взаимодействия федеральных, региональных и местных уровней управления.

Особый интерес представляет развитие общественных форм управления и усиление контроля за исполнительской дисциплиной государственного аппарата, в частности, строгое соблюдение установленных сроков завершения программ и мероприятий (так называемые законы «захода солнца»), установление жесткого порядка секвестирования управленческих расходов и устранение дублирования, параллелизма в работе управленческих структур путем межведомственной координации деятельности и принятия решений на основе программно-целевого подхода. Не менее важное значение имеет усиление правовых основ самостоятельности первичного звена общественного сектора — некоммерческих организаций, широкое использование в их работе способов и методов, имеющих аналогию с рыночным механизмом хозяйствования. Все это призвано предотвратить бюрократизацию общественно-политической жизни и управления государством.

Вопросы для самопроверки

1. Опишите особенности и страновые различия механизмов лоббирования в условиях представительной демократии.

2. Дайте характеристику основных типов бюрократии.

3. Как вы понимаете тезис о том, что бюрократия обеспечивает потребность общества в его социальной организации?

4. Охарактеризуйте основные подходы к преодолению недостатков в деятельности бюрократического аппарата.