Понятие источников права социального обеспечения и их классификация

Категория «источники права» в правовой науке трактуется по-разному. Об источниках права говорят в смысле объективных факторов, порождающих право как социальное явление. Такими факторами выступают материальные условия жизни общества, политические, экономические и социальные потребности различных групп населения. В данном случае речь идет об источнике права в широком смысле – как о реальной силе, создающей правовые предписания и обеспечивающей их исполнение. А это означает, что источник права выступает в материальном смысле слова.

В узком смысле понятие источник права связывают с непосредственной деятельностью управомоченных органов государства по формированию права, приданию ему формы законов, указов, постановлений и других нормативных юридических документов. Здесь имеют дело с понятием источников права в формальном юридическом смысле слова. Другими словами, источники права понимаются как внешняя форма выражения правовых предписаний. Нормативные акты издаются компетентными государственными органами и иными управомоченными органами в рамках установленных для них объемов правомочий в области правового регулирования общественных отношений. Именно таким образом оформляется воля законодателя. Изданные акты становятся обязательными для исполнения.

Существует несколько видов источников права:

♦ правовой обычай (под ним понимается правило поведения, которое сложилось исторически в силу постоянной повторяемости и признано государством в качестве обязательного)[45];

♦ нормативный договор;

♦ нормативный правовой акт;

♦ правовой прецедент. Последние три вида источников в разном сочетании можно встретить во многих отраслях российского права.

В отечественном праве социального обеспечения одним из главных способов внешнего выражения правовых предписаний (придания им обязательного характера) долгое время являлись нормативные правовые акты. Однако формирование в стране рыночной экономики коренным образом меняет материальные условия жизни общества, что напрямую отражается и на источниках права социального обеспечения. Это в свою очередь ведет к обновлению всего массива законодательства, которое должно отвечать потребностям социального, правового и демократического государства, провозглашенного Конституцией Российской Федерации.

Правовой основой обновления отраслевого законодательства являются положения ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которым общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры являются составной частью национальной правовой системы. Следовательно, их можно рассматривать в качестве источников права социального обеспечения.

Под общепризнанными принципами международного права понимаются основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств, отклонение от которых недопустимо[46].

Общепризнанной нормой международного права является правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в качестве юридически обязательного[47].

Общепризнанные принципы и нормы международного права содержатся в актах Организации Объединенных Наций, например в Международном пакте ООН об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина[48], во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и др.

Принципы и нормы международного права, касающиеся непосредственно социального обеспечения, закрепляются в конвенциях и рекомендациях Международной организации труда (МОТ). Акты МОТ подразделяются на акты, которые имеют нормы общего характера, и акты, содержащие нормы по определенным видам социального обеспечения.

Нормы общего характера закреплены в таких актах, как, например, Конвенции МОТ – О минимальных нормах социального обеспечения (№ 102) 1952 г., О равноправии в социальном обеспечении (№ 118) 1962 г.; Рекомендация МОТ «О сохранении прав в области социального обеспечения» (№ 167) 1983 г. и др.[49]

Нормы актов МОТ по видам социального обеспечения содержатся как в Конвенциях МОТ, к примеру, «О страховании по болезни в промышленности», 1927 г. (№ 24), «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца», 1967 г. (№ 128), «О пособиях в случаях производственного травматизма», 1964 г. (№ 121), «О безработице», 1934 г. (№ 44), так и в рекомендациях МОТ с аналогичными наименованиями, принятыми в разные годы. Хотя многие Конвенции МОТ не были ратифицированы ни СССР, ни Российской Федерацией, тем не менее они имеют важное значение для развития мировой практики создания и функционирования систем социального обеспечения[50].

Международный договор Российской Федерации – международное соглашение, заключенное Россией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Международные документы именуются конвенциями, пактами, соглашениями и т. п.[51]

Международные договоры и соглашения могут быть межгосударственными и межправительственными.

Наиболее распространенными являются договоры и соглашения России с иностранными государствами, заключаемые как в целом по вопросам социального обеспечения, так и по отдельным его видам. К таковым относятся, например, Договор между Российской Федерацией и Королевством Испания о социальном обеспечении от 11 апреля 1994 г., Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24 января 2006 г.

В связи с распадом СССР появилась практика заключения межправительственных соглашений по конкретным видам социального обеспечения между государствами, входившими в Советский Союз. К ним относятся, например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Грузии о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения от 16 мая 1997 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о пенсионном обеспечении от 29 июня 1999 г. и др.

Итак, международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права можно считать составной частью правовой базы социального обеспечения. Они имеют преимущество перед национальными нормативными правовыми актами, если содержат иное регулирование социально-обеспечительных отношений.

Наряду с международными договорами в последние годы в России получают распространение внутренние нормативные договоры, в которых может содержаться регламентация вопросов социального обеспечения. В данном случае речь идет о коллективных договорах.

Коллективный договор – правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в организации и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей. Такие договоры могут заключаться не только в самой организации, но и в ее филиалах, представительствах и иных обособленных структурных подразделениях[52]. В них содержатся вопросы социального обеспечения работников как лиц, застрахованных по обязательному социальному страхованию. Выплаты социального характера, предоставляемые работникам в рамках коллективных договоров, следует рассматривать как дополнение к законодательно установленным различным видам социального обеспечения.

Правовой прецедент [53] – действие или решение, служащее в определенной ситуации примером для аналогичных случаев. В праве выделяются два вида прецедентов – административный и судебный[54].

Административный прецедент представляет собой решение органа управления или должностного лица по административному делу, которому придана нормативная сила.

Судебный прецедент – это решение по конкретному делу, которое рассматривается как образец при решении аналогичных дел. В России разъяснения по вопросам судебной практики, даваемые Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, иногда выражают прецедент толкования закона при решении конкретных дел и фактически обязательны для других судов. Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации – это прецедент нормативного или казуального толкования[55]Конституции Российской Федерации (казуального толкования закона). Оно является обязательным для всех государственных органов и должностных лиц.

В настоящее время Конституционный Суд Российской Федерации фактически осуществляет правотворческую функцию, вынося свои решения в форме постановлений. С учетом того факта, что постановления Конституционного Суда Российской Федерации (в том числе по жалобам и спорам в области социального обеспечения) являются обязательными для исполнения всеми органами государственной власти, юридическими и физическими лицами, их можно считать также отраслевым источником права.

Таким образом, в состав источников права социального обеспечения наряду с международными актами включаются и внутренние (национальные) правовые источники.

Под источниками права социального обеспечения следует понимать общепризнанные принципы международного права и основополагающие нормы международного права, международные договоры и внутренние договоры, различные нормативные правовые акты, судебные прецеденты, которые устанавливают, изменяют или прекращают нормы, регулирующие общественные отношения по социальному обеспечению граждан, составляющие предмет данной отрасли права.

Каждый из названных видов отраслевых источников права отличается по своему значению и имеет разную сферу применения.

Наиболее характерными источниками права социального обеспечения являются нормативные правовые акты, которые различаются по субъектам их издания: акты органов государства; санкционированные государством акты общественных организаций; акты органов местного самоуправления.

Классификация отраслевых нормативных правовых актов осуществляется по различным критериям:

♦ по юридической силе;

♦ органам, принявшим нормативный правовой акт;

♦ сфере их действия;

♦ форме акта;

♦ правовым институтам;

♦ кругу лиц, на который распространяется действие актов.

В правоприменительной практике наибольшее значение придается нормативным правовым актам по такому критерию их классификации, как юридическая сила.

Юридическая сила указывает на место акта, его значение, верховенство или подчиненность, зависит от положения органа, издавшего акт, от его полномочий и компетенции, которой он наделен по действующему законодательству. По данному критерию выделяются законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Законом признается принятый в особом порядке высшим законодательным органом государства нормативный правовой акт, содержащий нормы о социальном обеспечении населения страны.

По юридической силе выделяются нормативные правовые акты федерального уровня (значения). По значимости на первом месте стоят международные договоры, ратифицированные либо заключенные Россией. (Отдельные договоры ратифицированы еще СССР.) Согласно ст. 15 Конституции РФ, они входят в правовую систему России и имеют приоритет перед внутренними законами. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрены в российском законодательстве, то применяются правила международного договора.

Высшим законодательным актом признается и Конституция Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу в стране. Поэтому все иные акты, издаваемые компетентными органами, должны соответствовать Основному закону страны, так как он возвышается над всеми иными законами, определяет содержание других законов в России.

Следует отметить, что социальное обеспечение является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На практике зачастую возникает вопрос: в какой же части правовое регулирование отношений по социальному обеспечению относится к ведению федерального центра, а в какой – к субъекту Российской Федерации? Было бы предпочтительнее в законодательном порядке конкретизировать исключительную компетенцию федеральных органов Российской Федерации, совместную компетенцию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, компетенцию субъекта Российской Федерации. Полагаем, что вопросы обязательного социального страхования должны составлять исключительную компетенцию федерального законодательного органа. Предоставление государственной социальной помощи можно отнести к компетенции субъекта Российской Федерации. Было бы предпочтительнее в кодексе социального обеспечения выделить главу (раздел), посвященную данным вопросам.

По значимости содержащихся норм законы Российской Федерации подразделяются на федеральные конституционные и обыкновенные.

Федеральные конституционные законы – это законодательные акты, принимаемые по указанным в Конституции РФ наиболее важным вопросам в порядке особой (жестко усложненной) процедуры. В Конституции РФ нет четкого критерия для различения федерального конституционного и федерального обыкновенного закона, кроме указания на принятие конституционного закона (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ). Исходя из содержания конституционных норм, можно лишь предположить, что федеральные конституционные законы должны приниматься только в части ограничения прав граждан на социальное обеспечение в условиях режима чрезвычайного положения в стране (ч. 1 ст. 56 Конституции РФ)[56].

Обыкновенные законы делятся на кодификационные и текущие. К кодификационным относятся Основы законодательства и кодексы. Основы законодательства – это федеральный закон, который устанавливает принципы, определяет общие положения регулирования какой-либо определенной отрасли права или несколько сфер социально-экономической (общественной) жизни.

Кодекс – это закон кодификационного характера, в котором объединены на основе единых принципов нормы, подробно регулирующие какую-либо определенную (конкретную) область общественных отношений. Как правило, кодекс относится к одной отрасли права, например ТК РФ.

Меньшей юридической силой, чем законы, обладают подзаконные акты.

Подзаконные акты – это нормативные правовые акты, принимаемые во исполнение или развитие законов о социальном обеспечении органами государственной исполнительной власти в пределах своей компетенции. (Это связано с тем, что органы исполнительной власти осуществляют вторичное правовое регулирование социально-обеспечительных отношений только на основании и во исполнение законов.)

К подзаконным актам относятся указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, соответствующие акты федеральных органов исполнительной власти и иных организаций, наделенных соответствующими полномочиями (например, Минздравсоцразвития России, Минтруда РФ, ПФР, ФСС России).

В указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации часто содержатся первичные правовые нормы, поэтому они представляют особую значимость для правоприменения.

Правительство Российской Федерации должно издавать постановления и распоряжения только во исполнение положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Все акты Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в стране.

Министерства и ведомства Российской Федерации издают нормативные правовые акты – постановления, инструкции, правила, разъяснения и др. на основании положений или уставов о них, утвержденных Правительством Российской Федерации, либо по отдельным поручениям, содержащимся в законах, указах, постановлениях.

Классификацию источников права социального обеспечения в зависимости от органов, принявших правовые акты, можно подразделить на два вида: акты, принимаемые органами государственной власти либо органами местного самоуправления; акты, принимаемые субъектами социально-партнерских соглашений.

Субъектами таких соглашений выступают представители: работников (в лице профсоюзных организаций); работодателей (в лице объединений работодателей); в отдельных случаях соответствующих компетентных органов государственного управления. Между названными субъектами социально-партнерских соглашений заключаются договорные акты на двусторонней или трехсторонней основе (в зависимости от числа участников соглашения). Особенность этих отношений в том, что они заключаются не органами государственной власти и управления, а субъектами социально-партнерских соглашений.

Социально-партнерские соглашения заключаются на различных уровнях – федеральном, региональном, территориальном.

На федеральном уровне заключается Генеральное соглашение между представителями общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и федеральных органов государственной власти. Подобный состав субъектов социально-партнерских соглашений присущ нижестоящим региональным и территориальным уровням.

В социально-партнерских соглашениях могут содержаться вопросы социальной защиты (и социального обеспечения), как правило, граждан, застрахованных по обязательному социальному страхованию, и членов их семей.

Особым видом социально-партнерских соглашений являются коллективные договоры. Они представляют собой локальные нормативные правовые акты, принимаемые на уровне организаций и содержащие регламентацию различных вопросов социальной защиты их работников.

По сфере действия источники права социального обеспечения делятся: на общефедеральные, акты субъектов Российской Федерации, отраслевые, муниципальные и локальные акты. В них конкретизируются положения актов вышестоящего уровня, решаются вопросы предоставления дополнительного социального обеспечения.

Классификация источников права социального обеспечения по кругу лиц показывает, на кого распространяется действие норм соответствующих нормативных актов. Выделяются акты, регулирующие отношения по социальному обеспечению пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, военнослужащих, судей, прокурорско-следственных работников, граждан, занимающих государственные должности и должности государственных служащих на федеральном и региональном уровнях, и пр. Иными словами, в отраслевых нормативных актах дается указание на лиц, которым они адресованы.

Классификация источников права социального обеспечения может быть осуществлена и по видам регулируемых общественных отношений. Это связано с тем, что право социального обеспечения регулирует однородные по своему характеру отношения, но в то же время эти отношения отличаются по их предмету. В одном случае предметом является материальное благо в форме денежных выплат – в виде пенсий, пособий, компенсаций, а в других – материальное благо в натуральной форме – форме социальной услуги либо льготы.

Поэтому в системе источников можно выделить относительно обособленные группы нормативных правовых актов:

♦ акты, регулирующие пенсионное обеспечение;

♦ о социальных пособиях и компенсационных выплатах;

♦ о социальном обслуживании пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, безработных и иных категорий граждан в случаях, установленных законодательством;

♦ о медицинской помощи и лечении;

♦ о социальной реабилитации и пр.

В юридической литературе предлагаются и другие критерии классификации данной системы источников права.

Итак, в основе предлагаемой классификации источников права заложены объективные факторы. К ним можно отнести основные: федеративное устройство государства и организацию государственной власти в стране; особенность регулирования отношений в области социального обеспечения, проявляющуюся в совместном его ведении Российской Федерацией и ее субъектами; существование организационно-правовых форм социального обеспечения; условия становления рыночной экономики в России и др.