I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.Важность глубокого и всестороннего исследования места органов прокуратуры в механизме российского государства с позиции разделения властей и их роли в системе «сдержек и противовесов», в обеспечении механизма юридической защиты прав, свобод и законных интересов личности в сложных социально-экономических и политических условиях реформирования российского общества не вызывает сомнения.

Конституция РФ провозгласила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10). Однако Основной закон государства оставил открытым вопрос о месте прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации. К сожалению, действующий Закон о прокуратуре не восполняет этот пробел в полном объеме. Функционирующая концептуальная модель не дает полного и ясного ответа как на теоретические, так и на многие практические вопросы. Это вполне объяснимо, ибо нынешняя политическая жизнь России – противоречивая и крайне сложная сфера, где наблюдаются глубокие и быстрые перемены: отказ от старых стереотипов и поиск новых, переосмысление исторического опыта и критика классических авторитетов.

Проблема места прокуратуры в государственно-правовой системе Российской Федерации заслуживает освещения не только с позиции огульной критики, как это пытаются сделать некоторые правоведы и заинтересованные ведомства. Односторонний подход чаще всего порождает заблуждения. Мнение сторонников демонтажа прокуратуры, утверждающих, в частности, что в России прокуратура – рудимент советской авторитарной системы, который должен быть разрушен в ходе происходящих исторических преобразований, что на всех этапах российской истории, кроме краткого периода с 1984 г. по 1917 г., она была «орудием произвола властей», которому «нет места» в демократическом правовом государстве, что разделение властей якобы не оставляет места для универсального прокурорского надзора, что «административный», или «общий», надзор прокуратуры – инструмент внеэкономического принуждения, отнюдь не доказано практикой и не так уж часто проверялось в открытой дискуссии сторон. Носители подобных точек зрения, как правило, мало утруждают себя поиском существенных доказательств, а ссылаются на непреложность неких «истин», не подлежащих обсуждению. Однако, как известно, одним из завоеваний демократии явилась возможность каждому гласно отстаивать свое мнение. Сама практика и дальнейшее развитие теории покажут, кто прав.

Российская прокуратура имеет, по сравнению с органами прокуратуры (и органами, выполняющими с ней сходные функции) других стран, ряд преимуществ, которые заключаются в организации и характере ее деятельности, активной роли в защите граждан и утверждении законности во всех сферах государственной и общественной жизни как реальной гарантии обеспечения их конституционных прав и свобод. К их числу можно отнести доступность ее для всех граждан, оперативность рассмотрения их обращений в определенные законом сроки, бесплатность юридической помощи, дифференцированную систему реагирования на выявленные нарушения законности, в том числе и путем обращения в суды, в защиту прав граждан и, как результат, - довольно высокий уровень доверия к ней населения, что способствует упрочению в общественном сознании совершенно очевидной, но не всегда и не везде признаваемой истины: прокуратура есть источник справедливости, она действует от имени государства и в интересах общества.

С учетом проведенных исследований, накопленных материалов, а также обобщения и анализа практической деятельности органов прокуратуры и судебной практики, в настоящем исследовании рассмотрены: понятие, положение и историческое развитие органов прокурорского надзора, аспекты их взаимодействия с законодательными, исполнительными, судебными органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также место органов прокуратуры в структуре государственных институтов.

Степень разработанности проблемы. Многоаспектный характер темы диссертационного исследования предполагал необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в области теории государства и права, философии, политологии, различных отраслей права.

Вопросы разделения властей, роли прокуратуры в охране прав личности, основные направления ее деятельности на общетеоретическом и концептуально на отраслевом уровнях достаточно обстоятельно разработаны в ряде монографических исследований, коллективных трудах, сборниках и материалах научных конференций. Широко известны по данной проблематике работы С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.И. Баскова, В.Г. Бессарабова, Р.С. Болдыревой, А.Д. Бойкова, И.И. Бушуева, Н.В. Витрука, В.Е. Гулиева, В.М. Горшенева, Ю.П. Еременко, В.Н. Карташева, М.К. Кислицына, С.А. Комарова, Н.И. Костенко, В.В. Копейчикова, В.Н. Кудрявцева, В.М. Курицына, Е.А. Лукашевой, П.А. Лупинской, А.В. Малько, В.В. Мальцева, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, М.Ф. Орзиха, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщикова, Ф.М. Рудинского, В.А. Рыбакова, В.М. Савицкого, В.П. Сальникова, В.Н. Синюкова, М.С. Строговича, А.В. Стремоухова, А.Я. Сухарева, Б.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера, В.М. Чхиквадзе, B.C. Шадрина, С.А. Шейфера, Б.С. Эбзеева и многих других авторов.

Проблематика диссертационного исследования потребовала обращения к анализу механизма взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти, исследованию монографий, статей, публикаций ученых юристов и практических работников.

Вместе с тем, вопрос места и роли органов прокуратуры в системе государственных институтов разработан в юридической литературе не в достаточной степени. В имеющихся работах исследуются лишь отдельные аспекты деятельности органов прокуратуры. До настоящего времени не достаточно выявлены и проанализированы тенденции, закономерности функционирования механизма прокурорского надзора, защиты и обеспечения прав личности применительно к органам прокуратуры, эффективность их деятельности в рамках внутригосударственных и международных правовых средств, аспекты взаимоотношений с законодательными, исполнительными, судебными органами и Президентом РФ в условиях реформирования российского государства. Это требует дальнейших теоретических обобщений, более комплексного исследования проблемы места и роли прокуратуры.

Комплексное рассмотрение реального положения органов прокуратуры в механизме разделения властей, функционирования в условиях бытия системы «сдержек и противовесов» позволит определить законодательные возможности для оптимизации мер по совершенствованию прокурорского надзора в целях защиты прав и свобод личности, государственных и публичных интересов, а также надлежащим образом закрепить статус прокуратуры на законодательном уровне.

Цели и задачи исследования.Цели данной работы заключаются в общетеоретическом исследовании места и роли органов прокуратуры в механизме разделения властей, функций прокурорского надзора; в дальнейшем развитии прокурорского надзора, организации правоохранительной деятельности; разработке теоретических положений, характеризующих сущность и значение правильного выстраивания процессуальных и организационных отношений прокуратуры с органами законодательной, исполнительной, судебной власти, органами местного самоуправления, посредством осуществления их конструктивного взаимодействия, и конкретизация в этом аспекте наиболее эффективных, действенных способов и средств в контексте предоставленных законом органам прокуратуры прав и полномочий; во внесении научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего правовой статус прокуратуры, отношения прокуратуры и органов государственной власти, а также рекомендаций по эффективности их деятельности в государственном механизме.

С учетом означенных целей необходимо было разрешить ряд основных задач:

1) определить место и роль органов прокуратуры в государственном механизме вообще, в механизме разделения властей и системе «сдержек и противовесов» через сопоставление деятельности федеральных государственных органов. В особенности, проанализировать функции прокуратуры как государственно-правового института, систему органов прокуратуры Российской Федерации в современном российском обществе; отразить направления надзора прокуратуры в сфере государственного управления;

2) исследовать закономерности и тенденции развития правовых статусов прокуратуры и органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также определить другие пути совершенствования механизма процессуальных и организационных отношений прокуратуры и государственных органов при осуществлении прокурорского надзора, координации деятельности по борьбе с преступностью, в правотворческой сфере;

3) с учетом анализа правовых норм, регулирующих полномочия прокурора, и практической деятельности уделить особое внимание предложениям по устранению противоречий и пробелов в действующем законодательстве, относительно законодательного закрепления правового положения прокурора, основ взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также сохранению независимого прокурорского надзора как необходимого инструмента обеспечения точного и неуклонного исполнения закона со стороны должностных лиц и государственных органов.

Объектом исследованиявыступают государственно-правовые основы места и роли прокуратуры в механизме российского государства, правовые отношения, составляющие содержание взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере государственного регулирования и обеспечения и защиты конституционных прав личности, общества и государства.

Предметом диссертационного исследованияявляются теоретические разработки основ и закономерностей развития взаимодействия как системы организационно-правовых отношений прокуратуры с органами государственной власти, правовые формы прокурорского надзора в сфере государственного управления, а также новые и недостаточно разработанные, но существенные аспекты теории и практики деятельности органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации.

Методологическую основудиссертационного исследования составили современные методы познания, в частности, общенаучные (диалектико-материалистический, системный, социологический, структурно-функциональный, исторический), общелогические (метод восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному) частно-научные (например, сравнительного правоведения и др.). Их применение в сочетании с последними достижениями философской, социологической, политологической и юридической мысли позволило сформулировать предложения о совершенствовании правовых основ построения и деятельности прокуратуры, закрепления этих вопросов, а также функциональных направлений, надзорных полномочий прокуратуры и механизма взаимодействия с органами государственной власти (в том числе судебной) на уровне федерального конституционного закона. С учетом изложенного, в целях повышения роли прокурора в гражданском, арбитражном и уголовном судопроизводстве, на досудебных стадиях процесса, внесен ряд предложений об изменении и дополнении действующих процессуальных правовых норм.

Теоретические выводы и предложения настоящего исследования изложены с учетом современного освещения соответствующих проблем в работах отечественных и зарубежных авторов по теории государства и права, прокурорскому надзору, конституционному праву, социологии, уголовному праву, криминологии, уголовному, гражданскому и арбитражному процессу.

Источниковедческую основуисследования составили научные труды как общетеоретического, так и отраслевого характера. Особое внимание уделялось законодательным нормативным актам и иным правовым источникам, определяющим правовые контуры механизма российской государственности вообще, органов прокуратуры - в частности.

Научная новизна работыопределяется самим выбором мало исследованных аспектов проблемы места и роли органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации в современных условиях становления правового государства, специфики взаимодействия с органами законодательной, исполнительной, судебной власти, Президентом РФ, органами местного самоуправления, с учетом особенностей системы «сдержек и противовесов» в российской государственности, подходом к их освещению, а также полученными результатами теоретического и прикладного характера.

В настоящей работе осуществлена попытка определения юридических аспектов функционирования органов прокуратуры в механизме разделения властей, направлений влияния взаимодействия прокуратуры с иными государственными институтами на реализацию материальных и процессуальных прав личности; выявлена специфика процесса обеспечения и защиты прав граждан, разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию и повышению эффективности деятельности органов прокуратуры в обеспечении прав личности, защиты государственных интересов и выполнении возложенных государственных функций.

Теоретическое значение проведенного исследованиязаключается в том, что в нем формулируются и обосновываются общетеоретические положения относительно места и роли органов прокуратуры в аппарате российского государства, в том числе, в системе разделения властей, определены тенденции развития в условиях формирования демократического общества. Их использование позволило автору на научной основе высказать предложения по повышению эффективности функционирования органов прокуратуры, проанализировать предложения об изменении конституционных положений относительно органов прокуратуры, а также внести рекомендации об изменении положений текущего законодательства в Российской Федерации. Предложенная концепция законодательного регулирования статуса и функций прокуратуры решает крупную научную проблему, имеющую важное значение для эффективности функционирования государственного механизма. Разработанные в настоящем исследовании тезисы о направлениях и формах взаимодействия прокуроров и органов законодательной, исполнительной, судебной власти, а также о путях их совершенствования вносят существенный вклад в развитие отдельных положений конституционного права, прокурорского надзора, теории государства и права, уголовного, гражданского, арбитражного процесса и организации правоохранительной деятельности и могут служить основой для дальнейших научных исследований.

Практическое значениепроведенного исследования заключается в том, что внесение определенности в дискуссионный вопрос о месте и роли прокуратуры в государственно-правовой системе Российской Федерации будет способствовать выработке новых подходов к организационному построению органов прокуратуры, более четкой конкретизации целей и задач ее деятельности, уточнению компетенции, что в конечном итоге позволит повысить эффективность прокурорского надзора и окажет позитивное влияние на процесс укрепления законности в стране в целом. Тем более, что речь идет о конституционном многофункциональном органе, выполняющем от имени государства функцию надзора за исполнением Конституции Российской Федерации и законов. Учет результатов настоящего исследования должен повлечь принятие соответствующих мер по совершенствованию внутренней структуры органов прокуратуры, организации и осуществления прокурорского надзора.

Кроме того, практическая значимость исследования определяется не только возможностью использования сформулированных теоретических положений, выводов и рекомендаций при совершенствовании законодательства, а также в правоприменительной деятельности прокуроров, судов, органов расследования, в преподавательской деятельности в образовательных учреждениях по специальности «юриспруденция» и в системе профессиональной переподготовки и повышения квалификации судей, прокуроров и других работников органов и учреждений, осуществляющих деятельность в области права.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Прокуратура – конституционный федеральный орган, выполняющий от имени государства функции надзора за исполнением законов федеральными государственными органами исполнительной власти и другими ведомствами, органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

2. Действующий Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» нуждается в переработке, ввиду наличия в нем множества устаревших положений и противоречий. С целью повышения статуса прокуратуры, установления правовых основ взаимоотношений с другими конституционными органами государственной власти и управления, регламентации функций и направлений деятельности прокуратуры и прокурорского надзора, совершенствования механизма его осуществления, необходимо принятие Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации».

В новом федеральном конституционном законе необходимо определить функциональные направления и надзорные полномочия органов прокуратуры. Представляется необходимым сформулировать в новом законе понятие прокурорской проверки, как основной формы выявления нарушений закона, обозначить ее цели и задачи, регламентировать основания и порядок проведения, перечислить объекты и субъекты возникающих при этом правоотношений, их правовое положение. Таковая необходимость обусловлена, прежде всего тем, что деятельность прокуратуры так или иначе связана с вторжением в деятельность других, в том числе, и конституционных органов власти и государственного управления, связанную с исполнением законов, обязанностью выполнять требования прокурора о принятии мер к устранению выявленных нарушений законов и т.д.

В этом законе следует предоставить прокурору: право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, в конституционные и уставные суды субъектов Федерации; право приостановления прокурором действия оспариваемого закона или иного нормативного акта; право дачи заключений по вопросам, возникающим при рассмотрении дел конституционными и уставными судами; право опротестования конституций (уставов), законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации; право обращения в суды общей юрисдикции с заявлениями о признании законов и иных нормативных правовых актов недействительными в случаях их несоответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; право дачи заключений в органах государственной власти по законам, имеющим конституционный характер или затрагивающим права и свободы граждан; право внесения предложений Президенту Российской Федерации и в органы государственной власти субъектов Федерации по вопросам, направленным на укрепление в стране конституционной законности.

3. С учетом ряда последних изменений, внесенных в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, повлекших существенное ограничение процессуального положения прокурора на досудебных стадиях уголовного преследования, тем не менее, логичным было бы возвратить прокурору полномочия по возбуждению уголовных дел, хотя бы по материалам проведенных прокурорских проверок. Парадоксальность сложившейся ситуации, состоит в том, что прокурор вправе возбуждать производство по административным делам, остается лишенным таких полномочий по преступлениям, представляющим более высокую степень общественной опасности. Данные факты также были справедливо отмечены и являлись предметом обсуждения участниками парламентских слушаний, состоявшихся в Совете Федерации Федерального Собрания 29 мая 2008 года.

4. В сфере уголовного судопроизводства, где на основании закона допускается применение наиболее существенных ограничений прав и свобод граждан, прокурорский надзор должен быть реальной, а не декларативной гарантией законности. Организационно разграничив функции уголовного преследования и надзора за законностью следствия, дознания, оперативно-розыскной деятельности (Федеральный закон от 05 июля 2007 года), законодатель лишил прокуратуру не только следствия, но и надзора за законностью его производства. При этом, в статье 37 законодатель прописал право прокурора требовать устранения нарушений закона, не указав каким образом это реально можно исполнить. В связи с изложенным, представляется необходимым внести предложения о возвращении прокурору надзорных полномочий на данной стадии уголовного преследования.

5. Принимая во внимание, что прокуратура является единой федеральной централизованной и независимой системой, возникает вопрос о конституционности положения части 1 статьи 13 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в части необходимости согласования кандидатуры на должность прокурора субъекта Российской Федерации с органами государственной власти субъектов РФ. С целью повышения эффективности деятельности прокуратуры, а также в силу того, что главным в деятельности прокуратуры является ее независимость от органов власти и политических партий, следует рассмотреть вопрос об исключении таковых требований к кандидатам на должность прокурора субъекта РФ.

6. Укрепление российской прокуратуры и совершенствование ее деятельности невозможно без определения на законодательном уровне основных форм взаимодействия прокуратуры с органами судебной власти, в том числе, по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по гражданским и арбитражным делам; порядка вступления и участия прокурора в судопроизводстве. Поскольку главной и основной функцией прокуратуры является правозащитная, следовательно, публичная роль прокурора, уполномоченного законом защитника интересов государства, особенно в арбитражном и гражданском процессах должна быть более значительной. В связи с этим, становится оправданным внесение в действующее процессуальное законодательство (Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальные кодекс Российской Федерации) следующих изменений:

- наделить прокурора полномочиями по возбуждению в арбитражном суде любых споров, предметом которых является государственное или муниципальное имущество, финансовые средства казны, государственных внебюджетных фондов;

- предусмотреть вступление прокурора во все дела, рассматриваемые арбитражным судом с участием публичных субъектов, независимо от того является ли орган государственной власти или местного самоуправления, участвующий в деле, истцом, ответчиком или третьим лицом, привлеченным к участию в деле, поскольку сам факт его участия в суде свидетельствует о том, что предметом спора выступает государственное или муниципальное имущество или финансовые средства казны;

- включить в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации норму об обязательном участии прокурора в делах об оспаривании нормативных правовых актов;

- предусмотреть в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации право прокурора инициировать иски в защиту физических лиц, неспособных самостоятельно обратиться с иском в суд в силу недееспособности, возраста, состояния здоровья, а также имеющих доходы ниже прожиточного уровня;

- в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации следует предусмотреть право прокурора по инициированию исков, направленных на защиту основных конституционных прав граждан (трудовых, жилищных, пенсионных, социальных и т.д.), гарантия обеспечения которых является непосредственной обязанностью государства;

- этой же категорией споров необходимо дополнить перечень дел, перечисленных в части 3 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, по которым прокурор вправе вступить в процесс в любой стадии;

- следует закрепить в статье 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации право прокурора инициировать судебную защиту граждан от незаконных правовых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной власти, а также работодателей;

- в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве должна найти отражение исключительно публичная роль прокурора в суде, поскольку у прокурора нет и быть не может иных целей и задач в процессе кроме восстановления нарушенных публичных интересов. В связи с чем, требуется основательная корректировка процессуального статуса прокурора, как инициировавшего возбуждение дела в суде, так и вступившего в процесс для дачи заключения, исключающая уравнивание его со стороной в процессе и судейское усмотрение в определении статуса прокурора.

Сокращение полномочий прокурора по защите государственных интересов в экономической сфере резко диссонирует с предпринимаемыми ныне мерами по укреплению законности и правопорядка в стране. Недопустимым является положение, при котором орган, располагающий наибольшим объемом информации о правонарушениях в важнейших сферах государственной жизни (бюджетной, финансовой, природоохранной и т.д.), лишен возможности принятия реальных мер к их устранению.

7. Прокурор, не подменяя деятельность других институтов государства, только ему присущими средствами обеспечивает соблюдение прав и свобод человека и гражданина во многих сферах жизнедеятельности правового государства. Цели и задачи, возложенные на Президента Российской Федерации и предписанные прокуратуре, законодательно совпадают, однако реализуются в различных правовых формах, в связи с чем, взаимодействие Президента РФ и прокуратуры нуждается в законодательном закреплении.

8. Нормы, регламентирующие соответствующие процессы взаимодействия прокуратуры и органов местного самоуправления, нуждаются в дополнении. В предмет прокурорского надзора следует включить надзор за исполнением уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и их должностными лицами.

9. Акцент на судебную защиту прав граждан не должен повлечь сворачивания усилий прокуратуры в этом направлении. Правосудие сегодня, как во всем мире, так и в России, отличается длительным и сложным ведением дел, непомерной стоимостью судебных расходов, в том числе адвокатских услуг. В условиях обнищания широких слоев населения, оно становится недоступным для большинства российских граждан, особенно пенсионеров, инвалидов, временно не работающих, многодетных, несовершеннолетних и др. В отличие от развитых западных стран, в России альтернативного прокуратуре механизма защиты основных конституционных прав граждан не создано.

10. Перспективы будущего развития прокуратуры связаны с активизацией и совершенствованием прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики, экологической безопасности, в предупреждении преступных проявлений, а также за деятельностью ведомственных и других контрольно-надзорных органов, за тем, как они выполняют возложенные на них законом обязанности.

Необходимость сохранения прокуратуры как единого централизованного конституционного органа по надзору за исполнением законов вытекает также из современной роли прокуратуры в борьбе с посягательствами на государственную и муниципальную собственность, с коррупцией и преступностью, координации этой деятельности с другими правоохранительными органами и государственными институтами

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре организации судебной и правоохранительной деятельности Российской академии правосудия. Кроме того, основные положения диссертации были обсуждены и заслушаны на кафедре гражданского права и процесса Красноярского государственного аграрного университета.

Основные результаты исследования получили апробацию в выступлениях и тезисах докладов на научно-практических конференциях: «Права и свободы человека и гражданина: международно-правовое и конституционное регулирование» (Красноярский государственный аграрный университет (г. Красноярск), 04 декабря 2006 г.); «Участие прокурора в рассмотрении дел судами» (Красноярский государственный аграрный университет (г. Красноярск), 25 января 2007 г.); «Элементы взаимоотношений органов прокуратуры и судебных органов» (Прокуратура Красноярского края (г. Красноярск), 10 ноября 2006 г.); «Осуществление прокурорского надзора за процессуальной деятельностью следственных органов» (Следственное управление Следственного комитета при Прокуратуре РФ по Красноярскому краю (г. Красноярск) 16 января 2009 г.); отражены в печатных трудах: в монографии, в 2 научных статьях, опубликованных в ведущих изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования России.

Структура и объем диссертации.Работа состоит из введения, трех глав (включающих 10 параграфов), заключения, списка нормативных источников и литературы, приложений.

 

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

 

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определены степень ее разработанности, объект и предмет исследования, его цели и задачи, методологическая база и научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, приведены данные об апробации результатов исследования.

Первая глава диссертации – «Государственно-правовые основы места и роли прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации» автором изложены и проанализированы основные тезисы ученых правоведов относительно места и роли прокуратуры РФ в системе государственных органов. Не соглашаясь с мнением ряда ученых о том, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собой естественное продолжение осуществления ее функции обеспечения верховенства закона[1], а также с мнением о том, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции РФ либо в судебную систему как орган по поддержанию государственного обвинения[2], диссертант приходит к выводу о необходимости сохранения прокуратуры в качестве конституционного федерального органа, выполняющего от имени государства функции надзора за исполнением законов федеральными государственными органами исполнительной власти и другими ведомствами, органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Как многофункциональный орган, деятельность которого отвечает интересам и объективным потребностям общества и государства, осуществляющий надзор за исполнением законов другими органами государственной власти и местного самоуправления, прокуратура должна сохранить свой статус в качестве единой централизованной системы, не входящей ни в одну из конституционных ветвей государственной власти, а осуществляющей возложенные на нее функции самостоятельно и независимо от них

Многообразие мнений в юридической литературе по поводу места прокуратуры в государственном механизме свидетельствует о необходимости разрешить возникшую ситуацию законодательным путем. Необходимо существенное обновление правового регулирования организации деятельности прокуратуры, но это обновление должно иметь последовательный характер с наполнением новым содержанием традиционных направлений деятельности прокуратуры, с учетом правильного выбора приоритетов. Разрешения этих проблем можно достичь путем принятия нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определив функциональные направления и надзорные полномочия органов прокуратуры.

Во втором параграфе «Функции прокуратуры как государственно-правового института» автором отмечено, что правильное определение места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точным установлением состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Диссертант констатирует, что разночтения в определении понятия «функции прокуратуры» привели к тому, что в ряде учебников, посвященных прокурорскому надзору, авторы вообще отказались от характеристики понятия «функция», в результате чего одна из определяющих категорий прокурорского надзора, толкование которой по-прежнему вызывает дискуссии, вообще исчезла из текста[3].

Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, диссертант полагает, что понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы, характеризующие функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно влечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.

С учетом принципов внутренней взаимосвязанности и взаимообусловленности, единства задач обеспечения законности и правопорядка, диссертантом охарактеризованы функции прокуратуры, установленные Федеральным законом «О прокуратуре РФ».

Исходя из существенного изменения роли прокурора в уголовном процессе, а также изменения структуры органов прокуратуры, вызванных созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в связи с введением в действие Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», диссертантом проанализированы имеющие большое практическое значение приказы Генерального прокурора РФ, в том числе: от 06.09.2007 № 136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования», от 06.09.2007 № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания», от 10.09.2007 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия», от 20.11.2007 № 185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного процесса», от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве», от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», а также Приказ заместителя Генерального прокурора - председателя СК при прокуратуре РФ от 18.12.2007 № 43 «Об установлении объема и пределов процессуальных полномочий руководителей следственных органов (следственных подразделений) системы СК при прокуратуре РФ», с помощью которых были уточнены и существенно дополнены положения действующего закона.

С целью усовершенствования деятельности прокуратуры автором внесен ряд предложений:

1. необходимо принятие Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации», в котором следует:

- определить функциональные направления и надзорные полномочия органов прокуратуры;

- сфор<