Глава 2. Источники консульского права

Международные акты

Основными источниками консульского права являются международный договор и международный обычай. Международные договоры по консульским вопросам заключаются как на двусторонней, так и на многосторонней основе.

К источникам консульского права относятся также положения некоторых международных договоров, которые не посвящены исключительно консульским вопросам. Это, прежде всего Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года, ст. 3 которой предусматривает возможность выполнения консульских функций дипломатическими представительствами. Сюда же можно отнести и международные договоры о правовой помощи, об урегулировании случаев двойного гражданства, договоры и соглашения по вопросам торговли и мореплавания и ряд других.

Не последнюю роль в консульском праве играют двусторонние договоры и конвенции по консульским вопросам, заключать которые начали еще в XII - XIII веках. Сейчас их число во всем мире достигает нескольких тысяч.

В определенном значении источниками консульского права являются положения национального законодательства, определяющие статус, функции и структуру консульских органов, а также регулирующие определенные аспекты деятельности иностранных консульских учреждений.

К настоящему времени консульское право реально кодифицировано. Начало кодификации было положено подписанием Каракасской конвенции о консульских функциях 1911 года, затем на Гаванской конференции межамериканских государств в 1928 году работа над кодификацией консульского права была продолжена - 20 латиноамериканскими государствами и США, которые подписали Гаванскую конвенцию о консульских чиновниках. Обе конвенции носили региональный характер. Поэтому международное сообщество принимало ряд мер по дальнейшей разработке консульского права. Завершить кодификацию удалось благодаря усилиям ООН. В 1963 году в Вене была подписана Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года, в которой участвуют 160 государства, в том числе и Россия. Конвенция вступила в силу 18 марта 1967 г. СССР ратифицировал ее 16 февраля 1989 года. Эта конвенция носит универсальный характер.

Не смотря на широкое развитие консульского права сегодня, существуют области отношений между государствами, которые регулируются обычными нормами. Скажем, если какое-либо государство не участвует в многосторонних конвенциях по консульскому праву, оно все равно должно придерживаться положений этих конвенций, поскольку они издавна были обычными нормами международного права.

В соответствии с международной практикой государства устанавливают консульские отношения на основе взаимного согласия. Установление дипломатических отношений отнюдь не означает автоматического установления консульских отношений. Консульские отношения могут устанавливаться и поддерживаться и при отсутствии дипломатических отношений. Разрыв дипломатических отношений не влечет за собой автоматически разрыва консульских отношений.

Современная международная практика знает два вида консульских учреждений: консульские отделы при дипломатических представительствах и самостоятельные (отдельные) консульские учреждения.

Венская конвенция 1963 г. регулирует порядок открытия консульского учреждения, консульские функции, классы глав консульских учреждений, назначение и отзыв глав консульских учреждений, их работников, преимущества, привилегии и иммунитеты консульских учреждений, штатных консульских должностных лиц и других работников консульских учреждений.

По мнению А.В. Подольского: источниками консульского права являются международные соглашения, международный обычай, внутригосударственное законодательство.

Хронологически в этом ряду первым стоит международный обычай, поскольку в древние времена и в период Средневековья консульские отношения регулировались главным образом на основе обычая.

В настоящее время международные обычаи продолжают являться основой правового регулирования консульских связей между государствами при отсутствии их договорно-правового оформления. Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. исходит из того, что нормы международного обычного права продолжают регулировать вопросы, не предусмотренные её положениями.

Большую роль в консульском праве играют двусторонние договоры и конвенции по консульским вопросам, заключать которые начали ещё в XII–XIII вв. Сейчас их число во всём мире достигает нескольких тысяч.

К источникам консульского права относятся также положения некоторых международных договоров, которые посвящены исключительно консульским вопросам.

Многосторонним договором общего характера в этой области является Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. Это универсальное соглашение, регулирующее практически все вопросы консульских отношений между государствами: их установление и создание консульских учреждений; консульские, функции; привилегии и иммунитеты консульств и их персонала.

В конвенции систематизированы вопросы международного права, обобщена консульская практика. Она явилась первой вехой на пути официальной кодификации международного консульского права.

Венская конвенция – плод большого коллективного труда – была разработана в рамках ООН и принята на конференции в Вене в 1963 г.

Советский Союз активно участвовал в подготовке этой конвенции, но не подписал её и долгое время в ней не участвовал из-за того, что в ходе конференции в проект был внесён ряд изменений, которые в то время не удовлетворяли Советский Союз. И только в марте 1989 г. СССР присоединился к конвенции без каких-либо оговорок.

Россия как правопреемница Советского Союза в области международных соглашений выполняет обязательства и осуществляет права, вытекающие из этого документа.

Данная конвенция состоит из преамбулы и 5 глав, состоящих из 79 статей.

В преамбуле даны определения и термины, встречающиеся в конвенции, в целях единообразного их понимания и толкования, а также обозначены цели договора.

Глава Iпосвящена общим положениям о консульских сношениях и состоит из двух разделов. В разделе 1 этой главы говорится об установлении и осуществлении консульских сношений, а в разделе 2 – о прекращении консульских функций. В главе II два раздела. В целом она посвящен преимуществам, привилегиям и иммунитетам консульских учреждений и и работников. В разделе 1 сосредоточены положения о преимуществах, привилегиях и иммунитетах консульских учреждений. Раздел 2 посвящён штатным консульским должностным лицам и другим работникам консульских учреждений, их привилегиям и иммунитетам.

Глава III устанавливает режим для почётных консульских должностных лиц и консульских учреждений, возглавляемых такими должностными лицами.

В главе IV говорится об общих положениях, касающихся консульских агентов, не являющихся главами консульских учреждений; о выполнении консульских функций дипломатическими представительствами; о выполнении консульских функций гражданами государства пребывания и лицами третьих государств, постоянно проживающих в данной стране; рассматриваются проблемы недопущения дискриминации государств.

В главе Vзафиксированы заключительные положения (подписание и ратификация конвенции, присоединение к ней, вступление в силу).

В конвенции в основу консульской деятельности положена теория функциональной необходимости, что даёт возможность государствам более эффективно осуществлять консульские отношения.

Для характеристики Венской конвенции как источника консульского права существенно её положение о том, что предусмотренные в ней нормы не отражаются на других международных соглашениях по консульским вопросам, действующих между участвующими в них государствами, и не препятствуют им включать соглашения, подтверждающие, дополняющие, распространяющие или расширяющие её положения. Тем самым была не только сохранена обширная сеть двусторонних консульских соглашений, действовавших к моменту вступления в силу Венской конвенции, но и закреплена возможность заключать и впредь такие двусторонние конвенции, и иные соглашения по консульским вопросам.

Поскольку консульская деятельность осуществляется и консульскими отделами дипломатических представительств, в качестве источника консульского права определённую роль играет и Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.

На консульских работников распространяется действие Конвенции «О предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов», принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1973 г. В ней подчёркивается не только право таких лиц на специальную защиту, но и ответственность посылающего государства за поведение лиц, пользующихся неприкосновенностью.

Для применения норм консульского права имеют значение также международные решения, такие как резолюция Генеральной Ассамблеи ООН по вопросу об эффективных мерах по усилению защиты безопасности и охраны дипломатических и консульских представительств, а также соответствующие решения Международного суда.

Сюда же можно отнести и международные договоры о правовой помощи, об урегулировании случаев двойного гражданства, договоры и соглашения по вопросам торговли и мореплавания и ряд других.

Следует отметить, что термины «консульские учреждения» и «консульские представительства, которые употребляются в теории и на практике, в принципе правомерны и почти равнозначны. Небольшое отличие состоит лишь в том, что консульские учреждения в целом можно подразделить на консульские отделы дипломатических представительств и существующие отдельно консульские учреждения.

Таким образом, основными источниками консульского права являются международный договор и международный обычай. А также к источникам консульского права относятся положения некоторых международных договоров, которые не посвящены исключительно консульским вопросам. Например, Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года. Сюда же можно отнести и международные договоры о правовой помощи, об урегулировании случаев двойного гражданства, договоры и соглашения по вопросам торговли и мореплавания и ряд других.