Школы государственного управления

Сама наука государственного управления возникла в древнем Китае в античные времена.

Становление науки государственного управления связано с развитием университетов в Австрии и Германии (17 в.), Франции (18-19 вв.).

1) Существенный вклад сделан А. Вивьен, по предложению которого во Франции была создана школа администрации.

Государство преимущественно выполняло охранительные функции, и поэтому стала развиваться наука об административном праве, которая рассматривала совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования отношений возникающих с деятельностью органов государственного управления.

Основоположником американской школы является В. Вильсон. Он обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного управления, сформулировал требования к подбору государственных служащих по их профессиональной компетентности, разработал модель «административной эффективности», предложив встроить в систему государственного управления методы организации и управления, применяемые в бизнесе.

2) Школа поведенческих наук на базе развития социологии и психологии.

С целью повышения эффективности деятельности организации, за счет увеличения эффективности деятельности ее человеческих ресурсов. (А. Маслоу – пирамида потребностей), (период: после второй мировой войны).

3) Школа количественного подхода к управлению.

Связана с внедрением в науку управления методов точных наук (математика, информатика) и связана с возникновением науки кибернетики и исследование операций, теории управленческих решений (Р.А. Кофф, Г. Саймон).

4) Процессный подход в управлении.

Предполагает, что управление – это совокупность процессов, направленных на выполнение всего комплекса основных функций социального управления (планирования, организация, контроль и учет, регулирование и координирование) и работ по подготовке, принятию и реализации управленческих решений, а также контролю над их выполнением.

5) Системный подход.

Любые объект и субъект управления рассматриваются в качестве системы взаимосвязанных совокупностей их элементов. Главной особенностью системы является ее целостность, которая достигается подчиненным характером целей элементов системы основной цели системы.

6) Ситуационный подход к государственному управлению (кейсовый подход).

Предполагает, что центральное место занимает ситуация, как конкретный набор обстоятельств, оказывающих значительное влияние в конкретный период времени на эффективность деятельности организации [см. доп. лит. №11, с. 15-20].

Этапы становления науки о государственном управлении.

I. Конец 19го века – 20ые гг. 20го века (М. Вебер, В. Вильсон) управление рассматривается как отдельная наука.

II. 1920-1950 (А. Файоль, А. Маслоу) становление основных школ государственного управления: классическая школа, школа человеческих отношений.

III. C 1950 и по настоящее время – новые подходы (Г. Саймон, В. Томпсон): поведенческий, системный, ситуационный [см. доп. лит. №11, с. 24-25].

Модели эффективного государства:

1. Рациональная бюрократия (М. Вебер – В. Вильсон).

a. Аполитичность государственных служащих;

b. Унификация аппарата государственного управления, описание должностных обязанностей государственных служащих.

2. Новое государственное управление (В. Нисканен) или «модель нового менеджмента».

a. Государственные служащие, представляющие различные структурные подразделения одного государственного органа и различные государственные органы;

b. Государственные служащие могут проявлять инициативу;

c. Акцент на клиентоориентированную деятельность государственных органов и служебную деятельность государственных служащих (предоставление услуг);

d. Открытость и прозрачность государственной службы;

e. Новые способы оплаты служебной деятельности на основе оценки ее эффективности и результативности [см. доп. лит. №11, с. 26-27].

 

Форма государства

Отвечает на вопросы о том, на каких принципах и как территориально выстроена государственная власть, как создаются высшие органы государства, как они взаимодействуют между собой и населением, и какими методами она осуществляется.

В зависимости от развития исторических событий меняется форма государственного строя.

Под формой государства понимается организация государственной власти, выраженная в:

- Форме правления;

- Государственном устройстве;

- Политическом (государственном) режиме.

Форма правления.

Форма правления - характеризует порядок образования и организации высших органов государственной власти, их взаимоотношения друг с другом и с населением.

Две формы правления:

- Монархия – вся власть у одного человека.

- Республика – государственная власть передается коллегиальному органу, а не единому (сенат, парламент).

Власть сменяема, избираема на определенный срок, а также власть подотчетна и ответственна за результаты своей деятельности.

Форма государственного устройства.

Форма государственного устройства – внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение между государством в целом и его составными территориальными единицами.

Существует 3 формы:

· Унитарная - форма территориального устройства, при которой его части являются административно-территориальными единицами и не имеют статуса государственного образования, не обладают суверенными правами.

· Федеративная - форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определённой политической самостоятельностью (субъекты федерации).

· Конфедерация - союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов.

Форма государственно-правового режима.

Политический режим отражает уровень развития демократии, методы осуществления политической власти, итоговое политическое состояние в обществе, которое складывается в результате взаимодействия различных политических сил.

Режимы правления:

1) Авторитарный – форма правления (политический режим), при которой носитель власти (например, диктатор, группа людей, руководитель предприятия) провозглашает сам себя имеющим право на власть.

2) Тоталитарный – политический режим, стремящийся к полному (тотальному) контролю государства над всеми аспектами жизни общества.

3) Демократический – политический режим, в основе которого лежит метод коллективного принятия решений с равным воздействием участников на исход процесса или на его существенные стадии [см. доп. лит. №8, с. 31-36].

 

Функции государства

Функции государства - основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним целей и задач. Именно в них проявляется сущность конкретного государства, его социальное предназначение.

В зависимости от продолжительности действия функции делятся на:

1. Постоянные – государство выполняет на всех этапах развития государства:

a. Экономическая;

b. Защита границ.

2. Временные – прекращают свое действие с решением определенной задачи (связано с чрезвычайными ситуациями). В зависимости от принципа разделения властей функции делятся на:

- Законодательные (правотворческие).

- Исполнительные (управленческие).

3. Судебные. В зависимости от назначения функции делятся на:

a. Основные (охрана общественного порядка).

b. Неосновные (рассмотрение споров).

В зависимости от того, в какой сфере общественной жизни функция осуществляется, функции делятся на:

1) Внутренние:

a. Функция обеспечения единой государственной власти в обществе.

b. Управленческая функция (институты государства осуществляют политическое руководство и административное управление деятельностью социальных субъектов и отношений, связанных с общественными интересами).

c. Интегративная функция (реализуется на базе управленческой. Государство регулирует взаимоотношения социальных групп, коллективов, граждан, обеспечивает их единство, добивается достижения общественных компромиссов).

d. Хозяйственно-экономическая функция (создание необходимых условий для функционирования и прогресса экономики: правовое закрепление форм собственности, обеспечение единого экономического пространства, строительство финансовой системы, проведение соответствующей налоговой политики и т.п.).

e. Содействие воспроизводству человеческого фактора (поддержание развития систем здравоохранения, образования, науки, культуры).

f. Защита общества от разрушающих внешних и внутренних факторов (внутренняя безопасность граждан, военная, экономическая, информационная, экологическая, идеологическая и др.).

2) Внешние – функции международного сотрудничества и международных связей [см. доп. лит. №14, с. 12].

Функции государства в управлении экономикой:

1. Правовая – создание и развитие правовых основ функционирования экономики и поддержание традиций экономического поведения.

2. Распределение - распределение государственных ресурсов для компенсации провалов рынка (организации производства общественных благ).

3. Перераспределение – изменение пропорций распределения доходов и богатства в целях осуществления социальной справедливости.

4. Стабилизационная - поддержание устойчивости основных макроэкономических параметров за счет государственных ресурсов:

- курса национальной валюты;

- уровня безработицы и занятости;

- уровня инвестиций;

- поддержание определенного объема денежной массы (рефинансирование).

5. Предоставление базовых общественных благ (здравоохранение, образование, занятость, оборона, правопорядок, макроэкономическое регулирование).

6. Защита бедных.

7. Обеспечение социального страхования (пенсионное, медицинское, социальное, страхование от безработицы).

8. Функция координации деятельности частных предпринимательских структур.

9. Преодоление экстерналий (охрана окружающей среды, регулирование деятельности монополий) [см. доп. лит. №11, с. 30-31].

 

Содержание понятия «государственное управление»

Государственное управление – в широком смысле, как один из типов социального управления это – деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами и институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах.

В узком смысле государственное управление:

- это форма осуществления функций государства, вид государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть.

- это воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в рамках которого реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества [см. доп. лит. №14, с. 15].

Социальное управление – управление разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях: семье, общественных объединениях и в государстве.

ФЗ №-172 «О стратегическом планировании в РФ» дает следующее определение: государственное управление – деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности РФ.

В качестве системы государственное управление реализует 5 функций:

1) Институциональную - через утверждение институтов для выполнения властных полномочий.

2) Регулятивную – через системы норм и законов, которые устанавливают общественные правила, чтобы регулировать поведение субъектов.

3) Целеполагающую – через разработку и выбор приоритетных социально-экономических и политических направлений развития, путем реализации поддерживаемых большинством населения программ и проектов.

4) Функциональную – через поддержку инфраструктуры государства.

5) Идеологическую – через формирование общенациональных идей, которые призваны консолидировать общество государства (ВОВ, олимпиада) [см. доп. лит. №14, с. 18].

Все функции реализуются через аппарат государственного управления.

Принципы построения аппарата государственного управления:

1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина (госслужащие призваны соблюдать и защищать их).

2. Приоритет демократизма (участие граждан в формировании и организации деятельности органов государственного управления).

3. Приоритет разделения властей (для минимизации произвола властных органов и должностных лиц).

4. Приоритет законности (соблюдение всеми органами государства и госслужащими законов).

5. Приоритет гласности (информированность всего общества о практической деятельности органов государственной власти).

6. Приоритет федерализма (выражает единство системы государственной власти и разграничение предметоведения между РФ, субъектами РФ и МО).

7. Приоритет профессионализма (гарантирует высокий уровень решения вопросов).

8. Приоритет сочетания коллегиальности и единоначалия (обеспечивает разумное соотношение демократических и бюрократических начал государственного аппарата).

9. Приоритет сочетания выборности и назначаемости (выражает оптимальное соотношение децентрализации и централизации в госуправлении).

10. Приоритет иерархичности – одни органы подчиняются другим, решение вышестоящих органов обязательны для нижестоящих [см. доп. лит. №14, с. 16-17].

Муниципальное управление.

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенная к населению и обеспечивающая защиту интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории.

ФЗ №-172 определяет муниципальное управление следующим образом: деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития.

Объекты и субъекты государственного управления.

Субъект государственного управления – специально уполномоченный аппарат, который осуществляет свои функции на профессиональной основе.

Способы воздействия субъекта на объект:

- Постоянное и эпизодическое;

- Силовое и мягкое;

- Радикальное и постепенное;

- Прямое и опосредованное.

Объект государственного управления – социально-экономические процессы в обществе, общественные институты (фонды поддержки, общественная палата, различные социальные группы, которые действуют на территории данного государства (представительство бизнеса (РСПП, союз поддержки малого бизнеса «Опора»).

Также объектом государственного управления является общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Предмет системы Государственного управления.

Предметом является территориальное образование, которое может выступать в роли государства, региона или другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющиеся частью региона и наделенного формализованной способностью к самоуправлению.

Государственное управление включает четыре элемента: власть, управление, территория и экономическая система.

Основу системы управления территориальными образованиями составляют: вертикальные и горизонтальные связи [см. доп. лит. №12, с. 12].

Уровни и ветви власти

Управление связано с использованием власти. Различают власть личную, корпоративную, социальную и общественную.

Государственная власть является одной из форм социальной власти.

Россия – федеративное демократическое правовое государство с республиканской формой правления. Высшая миссия государственного управления – ориентация на человека, т.е. достойная жизнь людей: высокий уровень жизни в стране, жизни свободной и комфортной [см. доп. лит. №7, с. 16].

Роль власти в государственном управлении заключается в следующем:

- Власть - это реальная сила, обеспечивающая принятие и претворение в жизнь государственных решений.

- В основу системы государственного управления в России положено 2 принципа:

o Разделение властей;

o Принцип комплементарности, который предполагает разделение государства на уровни управления, распространяющие власть по административно-территориальным образованиям страны.

Характерные черты государственной власти:

1. Распространяется на все общество (повсеместно и является обязательной).

2. Носит публично-политический характер (решает общественные дела).

3. Опирается на государственное принуждение (применяет силу, чтобы защитить и сохранить законные и справедливые цели).

4. Осуществляется специальными лицами: политиками, чиновниками.

5. Устанавливает систему налогов.

6. Организует население по территориальному признаку.

7. Характеризуется легитимностью, легальностью [см. доп. лит. №14, с. 32].

Уровни власти.

Уровни власти - горизонтально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев к низшим.

Уровни власти определяют способ разделения административной ответственности между должностными функциями в организационной структуре государственного управления.

Уровни:

- Государственный (федеральный, региональный);

- Муниципальный.

Ветви власти (зоны управления) – вертикально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей.

1) Законодательная.

2) Исполнительная.

3) Судебная [см. доп. лит. №14, с. 32-33].

Эффективность системы органов государственного управления.

Эффективность – соотношение результатов и издержек.

Различают несколько компонентов эффективности, которые можно количественно или качественно оценить.

- Результативность, т.е. уровень достижения поставленных целей.

- Экономичность, т.е. сокращение издержек и затрат.

- Экономическая эффективность, т.е. соотношение результатов и издержек.

- Степень воздействия – прямые и косвенные последствия действий.

Существуют 3 уровня измерения эффективности работы в органах государственной власти:

1) Выполнение стратегических целей. Уровень министерств и ведомств.

2) Реализация программ/проектов. Уровень высшего и среднего звена, руководители (министерства, начальник департамента).

3) Решение оперативных задач. Уровень сотрудников государственных учреждений [см. доп. лит. №14, с. 38].

Даже небольшой прирост в эффективности государства приводит к повышению уровня жизни.

Вывод: менеджеры организаций и менеджеры в органах ГМУ должны иметь углубленное представление о сущности и содержании системы государственного управления для того, чтобы, определить стратегии поведения организаций и органов ГМУ, а также провести эти стратегии в жизнь. Знание механизма государства, его функций, уровней и ветвей власти, объектов и субъектов государственного управления позволяет понять механизм принятия решений органами государственной власти, а также оценить последствия этих решений на функционирование организаций. Решения органов государственного управления оказывают воздействия на функционирование рынков, хозяйственной конъюнктуры, деловую активность, на формирование инвестиционных решений, на выбор стратегии развития любой организации и самих органов ГМУ.

 

Вопросы и задания для самопроверки.

1.Какие имеются подходы к определению сущности государства?

2.Охарактеризуйте черты механизма государства.

3.Каковы основные признаки государства?

4.Какие теории возникновения государства Вы знаете?

5.Какие этапы можно выделить в истории государственного управления как самостоятельной научной дисциплины?

6.Какие ведущие научные школы государственного управления Вы знаете? В чем состоит их современное значение?

7.Какой подход в государственном управлении получил большую популярность в современных условиях?

8.Какие модели эффективного государства положены в основу современной общей модели государственного управления?

9.Перечислите экономические функции государства.

10.Понятие и сущность государственного управления.

11.Чем различаются государственное управление и муниципальное управление?

12.На каких основных принципах основано государственное управление?

13.Дайте определение понятий уровней и ветвей власти.

14.Какие уровни измерения эффективности работы органов государственного управления Вы знаете?

15.Оцените эффективность функционирования системы государственного управления: основываясь на чтении рекомендуемой основной и дополнительной литературы, информации, найденной самостоятельно, а также на основе экспертных оценок и своих собственных оценках, опыте, интуиции – составить 5 наиболее значимых достижений и 5 наиболее острых проблем в системе государственного управления РФ.

16.Какие функции выполняет система государственного управления?

17.Что является объектом и субъектом государственного управления?

18.Что включает в себя структура механизма государства?

19.Понятия государственного управления в широком смысле, в узком смысле, в ФЗ №-172.

 

Рекомендуемая литература:

Основная:

1.Василенко И.А. Государственной и муниципальное управление: Учебник для бакалавров. Рек. УМО — 5-е изд. - М: Юрайт, 2013 (25 экз.).

2.Крупенков В. В., Мамедова Н. А., Мельников А. А., Кривова Т. А. Государственное и муниципальное управление. Учебно-практическое пособие.- М.: Евразийский открытый институт, 2012.- 335 с. ЭБС «BiblioClub».

Дополнительная:

1.Конституция РФ. – М.: Юридическая литература, 2011.

2.ФЗ от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/

3.ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Действующая редакция от 02.03.2015. Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/

4.Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собрание законодательства РФ. 2008, №18.

5.Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» // Собрание законодательства РФ. 2003, №40.

6.Баринов В.А., Харченко В.Л. Стратегический менеджмент: учебник. – М.: Инфра-М, 2014.

7.Государственное и муниципальное управление: учебник / под ред.Н.И. Захарова. -М.: Инфра-М, 2014.

8.Кузнецова И.А. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций. – М.: Эксмо, 2010.

9.Лапыгин Ю.Н. Стратегический менеджмент: учеб.пособие. 2-е изд. – М.: Инфра-М, 2015.

10.Маркова В.Д., Кузнецова С.А. Стратегический менеджмент: курс лекций. – М.: Инфра-М, 2015.

11.Орешин В.П. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие. -М.: Инфра-М, 2010.

12.Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие. – СПб.: Питер, 2009.

13.Стратегический менеджмент: учебное пособие / Шестопал Ю.Т., Дорофеев В.Д., Дресвянников В.А., Щетинина Н.Ю., Шмелева А..Н. – М.: Кнорус, 2013.

14.Харченко Е.В., Вертакова Ю.В. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие. -М.: Кнорус, 2009.

15.Шамарова Г.Н. Основы государственного и муниципального управления: учебник. – М.: Московский финансово-промышленный университет «Синергия», 2013.