Указная практика Президента РФ

Подавляющее большинство своих конституционных полномочий Президента реали­зует посредством издания указов на основании ст.90 Конституции PФ. Однако Конституция прямо не определяет круг вопросов, по которым Президент может ихиздавать (за исключением указов о введении военного или чрезвычайного положения).

На практике указы издаются для осуществления всех полномочий, закрепленных Конституцией РФ за Президентом, по которым могут быть изданы его акты, вклю­чая осуществление права законодательной инициативы. Вместе с тем, как по­казано выше, Президент РФ издает указы и по вопросам, требующим законодательного решения.

Если согласиться с позицией Конституционного Суда РФ о толковании полномочий Президента по поводу издания указов, то необходимо установить не только те вопросы, по которым он может их издавать, но и те, по которым Конституция требует принятия законов, а указы издаваться не должны. Конституция РФ прямо предписывает принятие довольно большого количества законов. Но она не может и не должна предусмат­ривать исчерпывающий перечень законов, которые следует принять.

В российской правовой науке, несмотря на неоднозначность оценки юридической и социально-политической природы указа, он признается подзаконным правовым актом. Подзаконный характер указов признается и в некоторых решениях Конституционного Суда РФ.

К сожалению, издание указов, опережающих принятие законов, прочно вошло в практику нормотворчества экс-президента Ельцина. Нередко указы издавались в период между сессиями Государственной Думы, т.е. тогда, когда она не может даже выразить свое отношение к ним. Президент Б.Н. Ельцин в силу единоличности своего статуса имел воз­можность гораздо оперативнее издавать указы, чем коллегиальная ГД -принимать законы.

Некоторые президентские указы содержали положения о внесении в соответ­ствии с ними изменений в федеральные законы. Тем самым принижалось значение закона в правовой системе и возвышалось значение указа. Между тем не закон должен обеспечивать реализацию указа, а наоборот - указ призван способствовать реализа­ции Конституции и закона и должен издаваться на основе и во исполнение Конституции и закона.

Таким образом, ни конституционные и законодательные ограничения, ни даже установ­ленные указами президентские самоограничения не являлись, по крайней мере, для первого Президента препятствиями на пути к фактически безграничной, не осно­ванной на Конституции и законах нормотворческой деятельности.

Десятки указов изданы первым Президентом по вопросам деятельности различных акцио­нерных обществ, функционирующих на базе федеральной собственности, со­здания и упразднения университетов, сохранения памятников культуры, что в соответствии с Конституцией РФ входит в компетенцию Правительства. Отдельные указы создались со ссылкой на полномочия, прямо закрепленные Конституцией за Правительством. Издание подобных указов говорит либо о недоверии Президента Правительству, либо о неуверенности Правительства в своих действиях, об опасении самостоятельно (без вмешательства Президента и его Администрации) решать вопросы, отнесенные Конституцией к его компетенции.

Это, в свою очередь, обусловлено несовершенством конституционных норм, неопределенностью полномочий Президента. Междутем в Конституции РФ нет ни одного упоминания о том, что Президент может осуществлять

исполнительную власть, но есть ст.110, в соответствии с которой ее осуществляет Правительство.

Такая модель взаимоотношений Президента и Правительства привела к тому, что Президент стал главным действующим лицом на политической сцене, а Правительство, хотя и деклари­ровалось самостоятельным конституционным органом, осуществляющим исполнительную власть, превратилось в исполнителя президентских указаний, полностью завися­щего в своей деятельности от усмотрения Президента.

В заключении следует отметить, что стремление преувеличивать зна­чение президентских указов отражает авторитарную тенденцию, направленную против практического воплощения провозглашенного Конституцией PФ правового государства. В целях упорядочения нормотворческой деятельности Президента, обеспечения соот­ветствия его указов Конституции и федеральных законов, на мой взгляд, следовало бы

- конкретизиро­вать компетенцию гаранта Конституции, которая сегодня определена нечетко, что создает предпосылки для вмешательства Президента в деятельность всех ветвей власти;

- установить пределы и процедуру нормотворчества Президента РФ, критерии приня­тия им нормативных указов, чтобы исключить возможность дублирования им функций Парламента и Правительства РФ.

Сделать это можно путем сокращения указной практики (к чему в пос­леднее время наметились некоторые предпосылки), но лучше - на основе дополнений и изменений Конституции РФ.