Местное самоуправление как институт публичной власти

Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо предусматривает, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 1); является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1); составляет определенный набор прав граждан России, обобщенно закрепленных в ст. 3 ФЗ 2003 г.

В этой связи ясно, что местное самоуправление может, с одной стороны, существовать вне организационных структур муниципальной власти (в рамках государственной модели местного самоуправления), а с другой — воплощаться в муниципальной власти как организационно обособленной от государства относительно самостоятельной форме публичной власти. Именно организационное обособление местного самоуправления от государственной власти — как функции по самоорганизации и налаживанию совместной деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, — придает ему характер муниципальной власти.

Муниципальная власть - особая, уникальная форма организации публичной власти как власти населения, проживающего на территории муниципального образования; она составляет одну из основ конституционного строя России, является обязательной на всей территории России, хотя и не относится к государственной власти. Но, будучи самостоятельной, весьма специфичной формой осуществления публичной власти, она не относится и к власти общественной.

В основе предлагаемого подхода лежит анализ более глубоких, сущностных характеристик муниципальной власти, понимание сущности местного самоуправления как выражения единства власти и свободы населения,что на правовом уровне должно получать свою реализацию в сочетании институтов публичной власти (властных возможностей решать вопросы местного значения) с институтами индивидуальных и коллективных прав граждан на местное самоуправление.

Категория «муниципальной власти» является одной из наиболее значимых и емких в теории и практике муниципальной демократии. Она не получила формализации в действующем законодательстве, но обоснована и широко используется Конституционным Судом РФ. Кроме этого Конституционный Суд конституционализировал не имеющую формально-юридического закрепления категорию «публичная власть» в качестве родового понятия по отношению ко всем административно-территориальным уровням организации населения в РФ.

Это означает, что органы власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований организационно и функционально связаны общими конституционными принципами управленческого воздействия на общественные отношения, и соответственно, образуют единый уровень гарантирования прав и свобод граждан, составляющих территориальные коллективы, выступающие объектом такого воздействия.

Как указывается в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П, само понимание местного само­управления как признаваемой и гарантируемой Конституци­ей РФ территориальной самоорганизации населения, призван­ной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответствен­ность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как вла­сти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.

Раскрывая конституционную природу местного самоуправле­ния как особой формы публичной власти, важно обратиться к вопросу о конституционных параметрах соотношения государственной власти и местного самоуправления,установить место и роль муниципаль­ных структур в общей системе российской государственности.

Выде­ляются две противоположные по своей сути модели местного самоуправления: а) общественная, основанная на противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости (по отношению к государ­ству и его органам) местных сообществ и, соответственно, ор­ганов местного самоуправления в осуществлении ими своих за­дач; б) государственная, когда самоуправление рассматривается лишь как одна из форм децентрализации государственного управления на местном уровне его реализации.

Какой же из данных подходов отвечает положениям действующей Конституции?

Считаем, что нет необходи­мости стремиться сохранять «стерильную» чистоту сферы муни­ципального управления в соотношении с управлением государ­ственным; с другой стороны, муниципальная власть нуждается в надежных государственных гарантиях самостоятельности. На этой основе, как свидетельствует мировой опыт, местное само­управление может и должно развиваться в органическом един­стве с системой государственно-властного управления, тем бо­лее, если речь идет о государстве с недавним тоталитарным про­шлым.

По смыслу ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление и государственная власть не могут рассматриваться как изоли­рованные по отношению друг к другу явления; будучи органи­зационно обособленными публично-властными структурами, они находятся в сложной системе взаимосвязей, характеризую­щихся социально-целевым единством их предназначения. Нор­мативное содержание таких взаимосвязей в принципиальном, обобщенно-систематическом варианте определяется положе­ниями ст. 1, 2, 3, 7, 17 и 18 Конституции РФ, по смыслу кото­рых государство в целом, в лице всех своих конституционно обусловленных публично-властных структур, выступая сложной организационно-правовой формой управления публичными де­лами (общенационального, регионального, местного уровня), обеспечивает выполнение своих функций, гарантирует реализа­цию прав и свобод человека и гражданина на всей территории независимо от места жительства.