Глава 7. ГЛАВА ГОСУДАРСТВА 3 страница

Государственный подход должен быть одновременно конструктивным, то есть направленным на изменения, и консервативным. Нельзя отрицать, что назрела потребность скорректировать систему полномочий президента, правительства, палат Федерального Собрания, но условия, границы и последовательность таких изменений необходимо четко определить.

Вместе с тем существуют слабости нынешней Конституции. Конституция предоставляет президенту практически неограниченные возможности по своему усмотрению изменять конфигурацию власти, что потенциально может способствовать снижению эффективности института российского президентства. В ситуации, когда в стране слабое гражданское общество, парламент не всегда эффективен, свобода средств массовой информации работает на «хозяина», общество политически не структурировано, правящий класс в значительной степени коррумпирован, чрезвычайно широкие президентские возможности в политической сфере президентских полномочий могут оказаться опасными, в зависимости от личности президента. Кроме того правительство практически не подотчетно парламенту, а парламент не ощущает своей ответственности за действия правительства. В Конституции представлен не баланс, а конфликт исполнительной и представительной властей на федеральном уровне, противоречиво описываются принципы федерального устройства России.

Несмотря на вышеперечисленные проблемы, заложенные в Конституции РФ, глубокие последствия введения поста президента в России очевидны. Изменилась система организации государственных органов, произошло перераспределение полномочий между ними. Уже в составе СССР Россия получила не только важнейший признак своей государственности, но и реальную возможность проводить собственную политику, благодаря президенту появилась возможность (реализованная в политике президента В.В. Путина) более мобильно и оперативно организовать государственное управление и координировать работу основных институтов власти.

 

Контрольные вопросы

1. Какие различия вы знаете между юридическим и фактическим статусом главы государства?

2. Объясните, чем различается компетенция сильного и слабого главы государства?

3. Назовите общее и особенное в статусе глав государств различных форм правления.

4. Какова роль президента в парламентских, президентских и полупрезидетских республиках?

5. Назовите «плюсы» и «минусы» института президентства.

6. Раскройте особенности института президентства в России.

 

Литература

1. Linz J. Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Difference? // The Crisis of Presidential Democracy: The Latin American Evidence. Baltimore, 1994.

2. Wbitebead L. The Alternatives to «Liberal Democracy»: A Latin American Perspective. «Political Studies», 1992, v. XL, Special Issue.

3. Ардан Ф. Франция: государственная система. М., 1994.

4. Ачкасов В. А. Сравнительная политология: Курс лекций. СПб. 2002.

5. Баталов Э.Я. Парламент и президент а конституциях зарубежных стран // Российская Федерация. 1994. № 5.

6. Валенсуэла А.Л. Латинская Америка: кризис президентства // Век ХХ и мир. № 7–8.

7. Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России: Вехи эволюции М., 2006.

8. Гельман В. Возвращение Левиафана? (Политика репрезентации в современной России) // «Полис». 2006. № 2.

9. Гельман В. Региональные режимы: завершение трансформации? // «Свободная мысль». 1996. № 9.

10. Горовиц Д.Л. Различие демократий // Век ХХ и мир. 1994. № 7–8.

11. Государственная политика и управление: Учебник: В 2 ч. Часть II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления // Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2007.

12. Гринстайн Ф. Личность и институт американского президентства // Социально-политический журнал. 2003. № 2;

13. Гуторов В.А. Гражданское общество: эволюция практической философии и современная реальность // Стратегия формирования гражданского общества в России. СПбГУ. 2002.

14. Доннелл Г. О. Делегативная демократия. // «Пределы власти». 1994. № 2–3.

15. Елисеев С.М. Политические отношения и современный политический процесс в России: Конспект лекций. СПб. 2002.

16. Зазнаев О.И. Индексный анализ полупрезидентских государств Европы и постсоветского пространства // «Полис». 2007. № 2.

17. Клямкин И., Шевцова Л. Внесистемный режим Бориса Ельцина. — www.carnegei.ru

18. Комментарий к Конституции РФ. М., 1994.

19. Конституция Франции // Современные зарубежные конституции. М. 1992.

20. Лазарев Б.М. Президент СССР // Современное государство и право. 1992. № 7.

21. Лапина Н.Ю. «Центр–регионы» в постсоветской России: история, механизмы взаимодействия, сценарии будущего // «Политэкс»: Политическая экспертиза: Научный журнал. Т. 2. № 2. СПб., 2006.

22. Лапина Н.Ю. Политика централизации и российские регионы. М., 2006.

23. Лапкин В.В., Пантин В.И. Политические трансформации в России и на Украине // «Полис». 1999. № 1.

24. Лернер М. Развитие цивилизации в Америке. М., 1992. Т. 1.

25. Линц Х. Опасности президентства // Век ХХ и мир. 1994. № 7–8.

26. Липсет С.М. Роль политической культуры // Век ХХ и мир. 1994. № 7–8.

27. Лукин А.В. Диктатура и жизнь // «Полис»«. 2004. № 1.

28. Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты, транзитологические теории // Политическая наука в России: интеллектуальный поиск и реальность. М., 2000.

29. Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран // www.vusnet.ru/biblio/ arhive/mishin/5Fkon/

30. Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М., 1985.

31. Небоженко В. Модельная политарифметика // Киевский телеграф. 2002. № 16.

32. Ожиганов Э. Н. Конфликт властей и конституционные реформы // Взаимоотношения экономики и политики в современной России: соответствие или противостояние. М., 1999.

33. Пак С.Н. Президент и исполнительная власть // Свободная мысль–XXI. 2001. № 11.

34. Петровская М.М. Президент и общественное мнение // США–ЭПИ. 1991.

35. Политико-административное управление: Учебник / Под общ. ред. В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова. М., 2004.

36. Политические институты США: история и современность. М., 1999.

37. Президент — Правительство — Исполнительная власть: российская модель / Под ред. И. Шаблинского М., 2004.

38. Рубцов Ю.В. Из пике кризиса: роль президентской власти в современной России. М., 2002.

39. Самуилов С.М. О президентской власти в США // США–ЭПИ. 2000. № 9.

40. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.

41. Селезнев Л.И. «Политические системы современности: сравнительный анализ». СПб, 1995.

42. Словарь терминов по теории государства и права. Харьков, 1997.

43. Тихонова Н.Е. Бюрократия: часть общества или его контрагент?; Петухов В.В. Бюрократия и власть; Седова Н.Н. Эффективность бюрократии в оценках россиян; Бызов Л.Г. Бюрократия при В. Путине — субъект развития или его тормоз? // «Социс». 2006. № 3.

44. Холодковский К.Г. Бюрократическая Дума // «Полис». 2004. .№ 1.

45. Цыганков А. Между либеральной демократией и сползанием в авторитаризм: предварительные итоги политического развития России, 1991–1996 гг. // «Социально-политический журнал». 1997. № 1.

46. Червяков А. Институты власти во Франции // Мировая экономика и международные отношения. 1994. № 8–9.

47. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997.

48. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8.

49. Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. №. 5.

50. Шевцова Л. Как Россия не справилась с демократией: логика политического отката // Pro et Contra. 2004.

51. Шевцова Л. Политические зигзаги посткоммунистической России. М., 1997.

52. Шевцова Л.Ф. Смена режима или Системы? // «Полис». 2004. № 1.

53. Шлезингер А. Циклы американской истории. М., 1992.

54. Шугарт М., Кэрри Дж. Президентские системы // Современная сравнительная политология: Хрестоматия / Под ред. Голосова Г.В., Галкиной Л.А. М., 1997.

55. Эйзенштадт Ш.Н. Пародокс демократических режимов: хрупкость и изменяемость (II) // «Полис». 2002. № 3.

 

 

Глава 8. ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ИНСТИТУТ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

 

1. Место правительства в системе государственных органов.

2. Правительство и бюрократия.

3. Взаимодействие правительства с высшими институтами

государственной власти.

4. Политический состав и структура правительств.

 

1. Место правительства в системе государственных органов. В отношении ведения общих и повседневных дел в государстве основная роль принадлежит правительству и исполнительным аппаратам различных уровней.[208] Правительство — это орган государственной власти и управления, возглавляющий исполнительную ветвь власти.

Само понятие «правительства» используется в нескольких смыслах. Во-первых, этот термин включает в себя все государственные институты: главу государства, представительные и исполнительные органы, суды, бюрократию... Так, например, Дж. Уилсон в работе «Американское правительство» исследует весь государственный механизм в США. Он соединяет в понятии «Американское правительство» — Конгресс, президентство, бюрократию, дела судебные, всю американскую систему управления. В этой же книге анализируются конституция, федерализм, гражданские свободы и гражданские права, общественное мнение и средства массовой информации, политические партии и группы особых интересов, рассматриваются вопросы становления и развития американской политической культуры.[209]

Во-вторых, правительство выступает в качестве «исполнительного органа» государственной власти, «противостоящего» представительной власти или «дополняющего» законодательное собрание. Этот орган «призван» воплощать в жизнь общества принятые парламентом законы.

Наконец, в-третьих, правительство является одним из центральных элементов исполнительной власти: кабинет, кабинет министров, совет министров, принимающий политические решения по различным вопросам жизни общества.[210] В кабинет обычно входят руководители департаментов (руководителей называют «министрами» или «государственными секретарями») — «министерства исполнительной власти».[211]

Несмотря на то, что понятие «правительство» используется в различных значениях, как правило, оно употребляется во втором и третьем смыслах, в виде орудия верховной политической власти создаваемое и предназначаемое в качестве непосредственно ответственного политического института управления управлением или управления общими делами общества.

Исполнительная власть в этом значении характеризуется рядом особенностей: 1) Правительственные органы власти представляют собой самостоятельную, относительную независимую от других властей ветвь власти. 2) Объем предметов ведения правительства наибольший в сравнении с представительной и судебной властью. Последнее связано с разветвленной сетью соответствующих структур и институтов (государственные аппараты различных уровней), которые призваны осуществлять решения, принятые политиками. 3) В реальной, повседневной политике государства правительство и аппаратные структуры этого института, если не самая эффективная, то самая действенная структура. В эту структуру входят такие элементы государства как: армия, милиция (полиция) и другие силовые институты. 4) Правительство как институт государственной власти призвано выступать в качестве коллегиального органа, который может возглавляться монархом, президентом, премьер-министром, канцлером, председателем правительства.

В обобщенном виде функции исполнительной власти (правительства) это: 1) определение основных направлений политики; 2) осуществление основных направлений политики; 3) мобилизация поддержки проводимой политики; 4) «церемониальное» (формальное) руководство как символ единства национального государства; 5) руководство в период кризисов, в силу того, что исполнительная имеет очень широкие узаконенные полномочия (Р. Хейг).

Подобные функции или задачи реализуют правительства большинства стран современного мира в конкретных формах. Например, правительство России осуществляет следующие функции: обеспечивает единую денежную и кредитную политику; разрабатывает и исполняет государственный бюджет, отчитывается за его исполнение; проводит единую государственную политику в области науки, культуры, образования, здравоохранения социального обеспечения, экологии; управляет федеральной собственностью; охраняет и защищает права и свободы человека; обеспечивает оборону и безопасность; выполняет иные полномочия.[212]

2. Правительство и бюрократия. Вместе с тем реализация таких задач (в России или любой другой стране) невозможна, если правительство не способно реализовать основную функцию — функцию управления государственным аппаратом (бюрократией). Государственный аппарат — это структуры, которые соединяют в единое целое другие институты по вертикали, горизонтали, в виде перевернутой пирамиды, пирамиды с меняющейся геометрией, косвенного воздействия. Государственный административный аппарат играет главную роль в реализации государственного управления[213] и регулирования социально-экономическими процессами.

Политический орган (правительство) государственной исполнительной власти обладает, в отличие от органа государственного управления (аппарата), следующими признаками:

- формируется по политической процедуре, а не в административном, бюрократическом порядке;

- образуется по политическим критериям, а не по критериям профессионализма, компетенции и опыта;

- является носителем государственного суверенитета, данного конституцией, а не организационной автономией, как орган государственного управления;

- формируется по нормам, установленным конституцией, конституционным законом, конституционным соглашением, а не текущим законодательством;

- не имеет вышестоящего уровня организации и подчинения. Орган государственного управления всегда имеет вышестоящий уровень организации;

- самостоятельно определяет все элементы внутренней структуры, за некоторым исключением. Орган государственного управления все организационные элементы своей структуры получает заданными в обязательном порядке;

- обладает более низким уровнем регламентации всех элементов внутренней структуры;

- замещение должностей производится, как правило, на срок, ограниченный временем полномочий выборного органа (парламента, главы государства);

- политический характер должностей означает их выделение в составе государственных или должностей государственной службы (служение подчинено не интересам государства, а интересам народа или интересам политического деятеля — для должностей в личном аппарате);

- несет обычно только политическую ответственность за исполнение полномочий и выход за ее пределы. Орган государственного управления несет и другие виды или формы ответственности.[214]

Соответственно различию функций и полномочий политические и административные государственные органы отличаются технологией деятельности. Но проблема заключается в том, что власть правительства и в целом политиков и государственного аппарата может приобретать различные конфигурации. Английский ученый К. Сикстон, например, анализируя опыт Великобритании, выделил четыре типа взаимоотношений государственного аппарата и власти политиков.

Формально-конституционный тип. Эта модель, по его мнению, существует в конституционной теории и ортодоксальных учебниках политологии. Политикам, ответственным перед парламентом и народом, принадлежит исполнительная высшая власть. Задача чиновника  быть экспертом, профессионалом своего дела и эффективно реализовывать принятые правительством решения.

Бюрократический тип. Такая модель выступает контробразцом официального подхода. Она объясняет форму всевластия бюрократии, которая подчиняет законно избранных политиков. Такая ситуация обусловлена объективным положением чиновника в политической системе, его неограниченного доступа к информации, экспертно-консультативными функциями и т. д.

Политико-административный тип. Смысл третьей модели заключается в том, что между политиком и чиновником отсутствуют конфликты, а тем более войны. Несмотря на то, что отношения политиков и «мандаринов» сложны и неоднозначны, они всегда способны договориться между собой. Значение договора проявляется в том, что чиновники предпочитают «сильных», а не «слабых» министров, способных обеспечить достойное бюджетное финансирование ведомства. Одновременно министры подбирают «сильных» подчиненных, способных профессионалов. Как следствие  процесс принятия решений находится в русле конструктивного взаимного дополнения политической и бюрократической власти.

Экономический тип. Значительным фактором экономической теории бюрократии является детерминированность логики поведенческого алгоритма чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе и т. д. То есть от экономических и статусных интересов бюрократии могут зависеть последствия реализации власти чиновников.[215]

Вопрос о том, кто в реальном политическом процессе в состоянии занимать лидирующую позицию — администрация или политики, далеко не всегда является определенным. В той ситуации, когда политики способны контролировать чиновников в направлении стратегии поддержки своей власти, бюрократия корректно осуществляет эту власть без необходимости прямого давления со стороны политиков. Так как принимающие решения акторы пытаются предопределить соответствующие последствия своих действий и поэтому принимают во внимание тех субъектов политического действия, которые придут позже.[216]

Нынешний чиновник не является исполнителем политических решений, а выступает действующим субъектом процесса их принятия, активным и инициативным партнером правительственных и выборных институтов и т. д. Соучастие бюрократии в принятии политических решений реализовывается по многим направлениям: выработка административными учреждениями собственных ведомственных норм; информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия решений; использование профессиональных знаний как ресурса власти; использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами»; прямое участие государственных служащих высшего звена в принятии политических решений; самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений и др.

Представители различных теоретических течений и школ создали немало моделей интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества (модели Ш. Эйзенштадта, Ф. Риггса, К. Сикстона и др.). Соучастие аппарата управления в принятии политических решений может при определенных условиях трансформироваться в самостоятельную политическую активность бюрократии (М. Вебер). Выступая в качестве политического субъекта, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов, но и через ее лоббистскую деятельность заявляют о себе интересы организованных групп, групп давления, нелегальных структур. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы. Этот процесс может выглядеть следующим образом:[217]

 

Функционирование бюрократии в качестве самостоятельного политического субъекта

1. Самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений

2. Артикуляция корпоративных бюрократических интересов

3. Артикуляция интересов организованных групп и связанные с этими интересами лоббирование, фаворитизм, коррупция

4. Артикуляция интересов нелегальных структур и сращивание чиновничества с мафиозными структурами

5. Конверсия административной власти в политическую, «приватизация» государства чиновниками, установление бюрократической власти

6. Личная и групповая уния административной, политической и промышленно-финансовой элит, олигархизация политической системы

 

Вместе с тем модели принятия политических решений в отношении легитимного субъекта и институциальной иерархии политики государства могут определяться способами представительства и характером субъектов государственной политики.

«Злитистская модель» рассматривает принятие решений избранными или назначенными профессионалами высокого уровня, владеющими информацией и приемами принятия эффективных решений. Элите делегируются нацией полномочия по принятию стратегических решений.

«Корпоративистская модель» описывает, как в рамках государственной политики происходит согласование интересов различных групп общества через парламентские механизмы и институты гражданского общества, на этой основе и принимаются политические решения.

«Плюралистическая модель» показывает, как органы государственного управления формируются на основе свободного, равного и пропорционального представительства, что обеспечивает взвешенные политические решения.

«Партисипаторная модель» учитывает расширение непосредственного влияния народных масс на процесс принятия решений и децентрализацию властных полномочий государственных субъектов путем передачи части правомочий и функций региональным органам и институтам гражданского общества.

Разработка стратегического курса развития государства, а также решения, связанные с законодательным процессом и оперативным руководством бюрократическими структурами, относятся к политическим. Законодательные и исполнительные власти разрабатывают и принимают решения в зависимости от нормативно установленного распределения между ними властных полномочий. Как следствие в политическом процессе могут использоваться две модели разработки и принятия решений законодательными и исполнительными органами власти: активная и представительская.

«На основе активной модели законодательные органы устанавливают фундаментальные принципы — конституционные нормы, которые очерчивают границы возможностей стратегии общегосударственной политики. За исполнительными органами закрепляется практическое осуществление стратегических решений на основе технологий оперативного управления.

Представительская модель предоставляет большую свободу действий исполнительной ветви власти: парламенты формируют предельно общие цели общества и правила управленческой деятельности, правом принятия важных стратегических и оперативных решений наделяются органы исполнительной власти».[218]

3. Взаимодействие правительства с высшими институтами государственной власти. Правительство, являясь вершиной пирамиды исполнительной власти, имеет различный политический «вес». Фактическая политическая значимость, реальная роль правительства определяется рядом факторов. В числе этих факторов особую роль играют взаимоотношения с другими ветвями власти — парламентом, главой государства, а также политическими партиями и т. д.

В парламентских странах правительства по отношению к парламенту занимают сильные позиции, несмотря на то, что в этих странах правительство несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. В определенном смысле правительство направляет деятельность парламента. По мнению французского ученого М. Рокара, «…первенство в государственной системе принадлежит исполнительной власти, парламентское большинство не столько контролирует правительство, сколько поддерживает его; парламент скорее принимает предлагаемые ему законы, нежели выступает с законодательными инициативами».[219] Последнее связано с тем, что правительство формируется из лидеров партий. Парламентское большинство в своем поведении также связывается партийной дисциплиной. Такая данность находит наибольшее подтверждение, где функционируют однопартийные правительства (Великобритания).

В странах, где исполнительную власть возглавляют коалиционные правительства, парламенты обладают большей долей самостоятельности по отношению к правительству. Политическая практика показывает, что чем сложнее парламентская коалиция, тем она менее устойчивая и в большей степени зависит от соотношения сил в законодательном органе. Вместе с тем имеет место общая тенденция, вследствие которой правительство во всех политических ситуациях играет основную или главную роль в практическом осуществлении политики государства.

В большинстве, (но не во всех) западноевропейских странах, существуют следующие проявления взаимосвязи между правительствами и парламентами: 1) совместимость депутатского мандата с министерской должностью (компатибилитет); 2) право правительства выступать с законодательными инициативами; 3) возможность роспуска парламента с согласия главы государства; 4) право парламента отправить правительство в отставку путем выражения вотума недоверия.[220]

«Абсолютным» исключением из правил, где не проявляются эти черты, является Швейцария. Это связано с особенностями ее государственного устройства. То есть, с относительно слабой центральной властью в рамках федеративно-конфедеративного образования. Швеция, Норвегия и Исландия не допускают роспуска парламента правительством; в ФРГ, Финляндии, Франции и Португалии такое право принадлежит президенту. В Финляндии и Исландии президенты, а не правительства наделены правом внесения законодательных инициатив. Вместе с тем подобные действия связаны с консультациями главы государства с премьер-министром. В отличие от большинства стран, во Франции, Нидерландах и Норвегии не существует практики, при которой совмещается парламентский мандат с должностью в правительстве. Как следствие, если член парламента занимает министерскую должность, он должен отказаться от депутатского мандата.[221]

Еще одним вопросом, наряду с другими, применительно к парламентским странам является проблема «веса» главы правительства в этих государствах и коллективной ответственности правительства.

Глава правительства — это центральная политическая фигура в системе исполнительной власти в парламентских республиках и парламентских монархиях. К. Зонтхаймер, анализируя особенности германской демократии, использует понятие «канцлеровская демократия».[222] По его мнению, это понятие правильно выражает то, что политическим центром закрепленного Основным законом ФРГ демократического строя является глава правительства — федеральный канцлер. При этом воплощение германской демократии в канцлеровской демократии вытекает не только из прежней государственной традиции, но и отвечает процессу развития этой тенденции в других демократических странах, в которых на долю главы правительства также приходится растущая часть государственной власти. Так, в Великобритании развитие по причине изменившихся условий и растущих задач государства идет в направлении от правления кабинета к правлению премьер-министра.

В современной ФРГ реализуется конструкция исполнительной власти, которая в целом ориентирована на федерального канцлера (принцип канцлерства), то есть его нельзя сместить, а можно только заменить путем немедленных выборов (конструктивный вотум) недоверия. «В этих обоих положениях (принцип канцлерства и принуждения к немедленному образованию нового правительства, если старое не имеет больше доверия большинства) видят причину стабильности правительств второй республики».[223]

Собственно тенденция, которая проявляется в структурах государственной власти в виде принципа «от правления правительства к правлению премьер-министра» зависит от индивидуальных качеств главы правительства, его способности эффективно осуществлять руководство, авторитета и других составляющих в системе политической власти. Этот принцип может иметь различную форму реализации, то есть быть фактически сильнее или слабее. В связи с этим, а также и другими причинами, принцип коллегиальности, предполагающий коллективную ответственность за принимаемые решения и проводимый политический курс последовательно осуществить в большинстве стран невозможно.

Премьер-министр соединят в своих руках функции лидера партии или лидера партийной коалиции большинства в парламенте и главы самого «могущественного» органа власти — правительства. От его позиции зависит назначение и смещение членов правительства. В соответствии с конституционным соглашением министры должны подчиняться главе правительства. Если кто-то из министров не согласен с решением премьера, то он должен или отказаться от своего особого мнения или уйти в отставку. Любое заявление главы правительства считается официальным и не должно критиковаться членами правительства. Публичные высказывания министрами возможны, но они должны согласовываться с премьер-министром и не конфликтовать с его позицией. Наконец при принятии решений точка зрения главы правительства является определяющей. Он играет главную или основную роль в разработке политической линии правительства, располагает правом, как правило, единолично принимать решения по важнейшим государственным делам.