Поставка товаров для государственных нужд

Понятие поставки товаров для государственных нужд.Деятельность любого государства выходит далеко за рамки отношений, регулируемых только гражданским правом. Функции государства как формы организации общества многообразны и лежат в основном в сфере публичного права. Они предполагают целый ряд мер, направленных на поддержание существующей системы общественных отношений. Государство стремится также обеспечить свое собственное бытие в качестве независимой (суверенной) и эффективно функционирующей социально-экономической структуры. В этих целях оно должно проводить необходимую экономическую (в том числе научно-техническую, внешнеторговую, налоговую) и внешнюю политику, укреплять обороноспособность и государственный аппарат, поддерживать равновесие с окружающей средой и т.д. Для выполнения всех этих задач государство должно располагать необходимой имущественной базой, формирование которой происходит путем закупок товаров для государственных нужд. Эти закупки оформляются государственными контрактами и договорами поставки товаров для государственных нужд[105].

Правовое регулирование этих договоров основано на нормах § 4 главы 30 ГК и специальных законах[106], которые применяются в части, не противоречащей ГК. Как следует из п. 2 ст. 525 ГК, государственные контракты и договоры поставки для государственных нужд являются разновидностью договора поставки, поэтому к ним применимы и соответствующие нормы t § 3 главы 30 ГК. Указанные договоры порождают обязательства по возмездному отчуждению имущества, т.е. охватываются общим понятием купли-продажи. Тем самым в части, не урегулированной специальным законодательством, к ним могут применяться общие положения § 1 главы 30 ГК о купле-продаже.

Главной отличительной чертой этих договоров является особая цель (стр. 70) использования товаров, а именно — их закупка для государственных нужд, в том числе в государственный резерв. Государственными нуждами (федеральными и региональными) являются потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, а также для реализации государственных целевых программ[107].

Специфика предмета договора, в свою очередь, обусловливает и особый состав его участников, структуру договорных связей, порядок заключения и исполнения. Отношения по поставке для государственных нужд обычно опосредуются двумя договорами: государственным контрактом на поставку товаров для государственных нужд и собственно договором поставки товаров для государственных нужд. Они весьма близки по своей правовой природе и различаются в основном по субъектному составу, основаниям и порядку заключения.

Государственным контрактом на поставку товаров для государственных нужд называется договор, заключенный на основе заказа одной стороны (государственного заказчика), принятого другой стороной (поставщиком), по которому поставщик обязуется передать товары, предназначенные для государственных нужд, государственному заказчику либо указанному им покупателю (получателю)[108]. Договором поставки для государственных нужд называется договор о передаче покупателю товаров, предназначенных для государственных нужд, заключаемый поставщиком на основе и во исполнение государственного контракта. (стр. 71)

Общая характеристика государственных контрактов и договоров поставки для государственных нужд аналогична любым договорам купли-продажи: они являются консенсуальными, возмездными и взаимными.

Элементы договора.Состав участников различен в государственных контрактах и договорах поставки товаров для государственных нужд.

Поставщиком и в государственном контракте, и в заключенном на его основе договоре поставки является одно и то же лицо — предприниматель. Другой стороной в государственном контракте является государственный заказчик. Закон не называет его покупателем, что не случайно. Ведь во многих случаях товары передаются не самому заказчику, а указанному им лицу, которое и является собственно покупателем. Государственными заказчиками могут выступать утвержденные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти, федеральные казенные предприятия или государственные учреждения (абз. 2 п. 1 ст. 3 Закона РФ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»). Часто в роли государственных заказчиков выступают Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» (по закупке товаров общепромышленного применения и народного потребления), Федеральная контрактная корпорация «Росхлебопродукт» (по закупке зерна и хлебопродуктов) и другие негосударственные коммерческие организации.

Но и в тех случаях, когда стороной государственного контракта выступает само государство в лице своих федеральных органов исполнительной власти, оно выступает как особое частное лицо, равноправное с другим участниками договора.

Покупателем по договору поставки для государственных нужд может быть любое юридическое лицо, хотя чаще всего в этой роли выступают коммерческие организации.

Дальнейший анализ правовых форм, опосредующих отношения по поставке товаров для государственных нужд, будет проводиться одновременно в отношении как государственного контракта, так и собственно договора поставки для государственных нужд, с выделением в необходимых случаях их различий.

Государственный заказчик — фигура значительная. Он влияет на содержание госконтракта (выбирает поставщика, устанавливает цену) и, в конечном счете, на государственную политику в области закупок для государственных нужд. Причем все это делается за счет государственного бюджета. Однако организация госзакупок частными лицами (негосударственными организациями) нам, пережившим перестройку, уже не кажется странной. АО «Росконтракт» и АО «Росхлебопродукт» (в связи с учреждением которых было упразднено Министерство торговли и материальных ресурсов Российской Федерации) давно уже не являются государственными акционерными обществами. (стр. 72)

Предмет госконтракта или договора поставки товаров для государственных нужд – это любые товары, приобретаемые для использования в хозяйственных целях, в том числе для предпринимательской деятельности. Как правило, это – вещи, определяемые родовыми признаками, т.е. товары массового, серийного производства. Закупка по госконтрактам товаров иностранного производства не допускается, кроме случаев, когда производство аналогичной продукции в России невозможно или экономически нецелесообразно. Приобретение недвижимого имущества, предназначенного для государственных нужд, производится на основе договора продажи недвижимости, а не договора поставки.

Форма и порядок заключения госконтрактов и договоров поставки для государственных нужд обладают значительными особенностями.

Процедура поставки для государственных нужд состоит из нескольких этапов:

1) определение потребностей (нужд) государства в тех или иных товарах завершается выдачей государственного заказа на его поставку. Этот заказ обычно определяет номенклатуру товаров, примерные сроки и цены, а также другие условия поставок;

2) размещение госзаказа может происходить как открытым способом (путем проведения открытых или закрытых торгов, конкурсов, аукционов)[109], так и закрытым (путем непосредственного выбора конкретного поставщика). В последнем случае поставщик, как правило, принимает заказ добровольно. Однако для поставщиков, занимающих доминирующее положение на рынке соответствующих товаров (монополистов), принятие госзаказа обязательно, если только это не влечет для поставщика убытков. В этом случае за необоснованное уклонение от принятия заказа (т.е. заключения госконтракта) поставщик уплачивает госзаказчику штраф в размере стоимости продукции, определенной в заказе (абз. 2 п. 2 ст. 5 Закона РФ «О поставках для государственных нужд»)[110];

3) принятие госзаказа поставщиком порождает обязанность заключить соответствующий госконтракт, проект которого обычно разрабатывается государственным заказчиком. (стр. 73)

Поставщик, получивший проект госконтракта, обязан в тридцатидневный срок[111] подписать его (и вернуть один экземпляр заказчику) либо уведомить об отказе от заключения госконтракта. В последнем случае государственный заказчик вправе понудить поставщика к заключению контракта через суд (п. 5 ст. 528 ГК).

При несогласии поставщика с отдельными условиями проекта госконтракта он обязан в тот же тридцатидневный срок подписать госконтракт и, приложив к нему протокол разногласий, направить заказчику. В течение следующих тридцати дней заказчик должен принять меры по урегулированию возникших разногласий и известить поставщика о принятии согласованных условий либо уведомить его об отказе от заключения госконтракта. При отклонении протокола разногласий (или истечении срока на его согласование) заинтересованная сторона может обратиться в суд для разрешения соответствующего преддоговорного спора (абз. 2 п. 3 ст. 528 ГК).

Такой же порядок согласования разногласий применяется и в том случае, когда проект госконтракта подготавливает поставщик, а не заказчик;

4) заключенный госконтракт может предусматривать поставку товаров как непосредственно государственному заказчику (или указанному им получателю — по отгрузочной разнарядке)[112], так и покупателю, которого он укажет[113].

В последнем случае государственный заказчик в тридцатидневный срок со дня подписания госконтракта направляет поставщику и выбранному покупателю извещения о прикреплении покупателя к поставщику;

5) извещение о прикреплении является основанием для заключения договора поставки товаров для государственных нужд[114]. По общему правилу, обязанность заключения договора поставки лежит только на (стр. 74) поставщике (она вытекает из заключенного им госконтракта), тогда как покупатель вправе отказаться от заключения договора или потребовать уменьшения количества поставляемых товаров против указанного в извещении о прикреплении (п. 1 ст. 530 ГК);

6) при отказе покупателя (полном или частичном) от договора поставщик должен незамедлительно уведомить об этом государственного заказчика и вправе требовать от него прикрепления к другому покупателю.

В этом случае государственный заказчик в тридцатидневный срок обязан либо выдать извещение о прикреплении к поставщику другого покупателя, либо принять обязанности покупателя на себя (т.е. сообщить о согласии самому принять товары или направить поставщику отгрузочную разнарядку с указанием конкретного получателя товаров). В результате этих действий происходит либо заключение договора поставки товаров для государственных нужд, либо непосредственная поставка товаров на основании госконтракта.

Государственный контракт и договор поставки для государственных нужд, равно как и государственный заказ и извещение о прикреплении, должны оформляться в письменной форме. Как следует из ст. 528 – 529 ГК, госконтракт и договор поставки обычно заключаются путем подписания сторонами одного документа (протокол разногласий является его составной частью).

Поставки товаров для государственных нужд производятся по рыночным ценам за исключением товаров, по которым сохранено государственное регулирование цен. Стороны госконтракта определяют цены, как правило, в пределах, установленных государственным заказом, либо в соответствии с результатами конкурса на принятие заказа.

Способы определения контрактных цен подробно урегулированы законодательством и обычно обусловлены спецификой поставляемого товара. Так, в государственных контрактах используются:

фиксированные цены: твердые (на поставку широкого круга продукции массового и серийного производства, типовой техники и т.д.) и условно-твердые, поэтапно корректируемые в соответствии с изменением издержек производства (в контрактах, выполняемых поэтапно в течение длительного периода времени: поставки новой техники, оборонной продукции и т. д.);

скользящие цены, возмещающие издержки поставщика и иногда приносящие определенную прибыль (на поставку продукции, на которую уже разработаны стандарты и спецификации, контрактом обычно устанавливается фиксированная норма прибыли); (стр. 75)

биржевые цены на стандартные товары (по поставкам товаров, постоянно имеющихся в наличии на рынке, свободные рыночные цены которых известны).

Цена договора поставки товаров для государственных нужд, по общему правилу, должна соответствовать цене, определенной государственным контрактом.

Срок является существенным условием любого договора поставки. Значит, и государственный контракт, и договор поставки для государственных нужд, в которых отсутствует условие о сроке, считаются незаключенными. Срок в договоре поставки для государственных нужд обычно определяется соответствующим государственным контрактом, а периодичность поставок (обычное условие) в пределах этого срока произвольно устанавливается самими сторонами договора.

Права и обязанности сторон по поставке товаров для государственных нужд.На содержание обязанностей поставщика влияет особый порядок установления договорных связей по поставке товаров для государственных нужд. Поэтому одной из основных обязанностей поставщика, вытекающей из государственного контракта, является заключение договора поставки товаров для государственных нужд. Порядок заключения этого договора урегулирован ст. 529 ГК и полностью соответствует рассмотренной процедуре заключения госконтракта.

Обязанности по передаче товара покупателю или государственному заказчику (в том числе условия о периодичности поставок, порядке доставки или выборки товаров, восполнении недопоставки и другие) регулируются общими положениями § 3 главы 30 ГК о поставке.

Учитывая, однако, особую значимость поставки товаров для государственных нужд, закон устанавливает повышенную ответственность поставщика за неисполнение этой обязанности. Так, за просрочку поставки или недопоставку товаров по государственному контракту поставщик уплачивает покупателю неустойку в размере 50% от стоимости недопоставленной продукции, а также возмещает убытки (п. 3 ст. 5 Закона РФ «О поставках продукции для государственных нужд»)[115]. Передача товаров, не соответствующих требованиям о качестве, а (стр. 76) также некомплектной продукции приравнивается к ее непоставке и, следовательно, влечет аналогичную ответственность.

Все прочие обязанности поставщика определяются аналогично общим нормам о договоре поставки.

Государственный заказчик обязан принять товар, являющийся предметом договора. Эта обязанность государственного заказчика предполагает и обязанность прикрепления к поставщику покупателя. Если такого прикрепления не происходит (в том числе повторного прикрепления после того, как первоначальный покупатель отказался от договора), то поставщик вправе либо потребовать от государственного заказчика принять и оплатить товары, либо реализовать их по своему усмотрению, отнеся на него разумные расходы по реализации товаров.

Покупатель по договору поставки, как следует из ст. 530 ГК, вправе отказаться от заключения договора (полностью или частично). Однако после его заключения он также обязан принять предложенное поставщиком исполнение.

Обязанность оплаты товаров по договору поставки для государственных нужд имеет свою специфику. Так, государственный заказчик, по общему правилу, оплачивает товары, которые отгружаются получателям по его отгрузочным разнарядкам (п. 2 ст. 531 ГК). Если же поставка производится покупателю по отдельному договору поставки, государственный заказчик признается поручителем по обязательству покупателя оплатить товары (ст. 532 ГК). Это означает, что при неоплате или просрочке оплаты товаров государственный заказчик несет солидарную ответственность вместе с покупателем[116].

Ответственность при поставке товаров для государственных нужд.Ответственность за нарушение указанных обязательств строится по общей модели договорной ответственности предпринимателей на началах риска[117]. Ответственность за отказ от заключения государственного контракта, случаи которой рассмотрены, основана на нарушении обязательства, вытекающего непосредственно из закона, и потому носит преддоговорный характер. (стр. 77)

Особый случай ответственности государственного заказчика предусмотрен ст. 533 ГК. Она наступает, если поставщик вследствие исполнения им государственного контракта понес убытки. Это возможно, например, когда цена контракта не покрывает всех издержек производства поставщика. В этом случае государственный заказчик обязан возместить указанные убытки в течение 30 дней со дня передачи товара в соответствии с государственным контрактом[118].

При невозмещении указанных убытков поставщик имеет право отказаться от исполнения государственного контракта, а также заключенного на его основе договора поставки товаров для государственных нужд (пп. 2 и 3 ст. 533 ГК). Убытки, которые понесет в результате этого покупатель по договору поставки, также должны быть возмещены государственным заказчиком.

Также государственным заказчиком (а не поставщиком) возмещаются убытки покупателя, которые он понес в связи с расторжением или изменением договора поставки вследствие отказа государственного заказчика от товаров по госконтракту (абз. 2 п. 2 ст. 534 ГК). Это вполне обоснованно, поскольку расторжение (изменение) договора поставщиком в таких случаях является вынужденным и обусловлено расторжением (изменением) соответствующего госконтракта. Законодатель просто исключает из цепочки ответственности поставщика[119].

Договор контрактации

Понятие договора контрактации.Договором контрактации называется договор, по которому производитель сельскохозяйственной продукции (продавец) обязуется передать произведенную им продукцию заготовителю (контрактанту), а последний обязуется принять и оплатить ее (ст. 535 ГК).

Договор контрактации опосредует отношения по заготовке сельскохозяйственных продуктов и сырья, составляющих основу благосостояния любого общества. Специфика сельскохозяйственного производства — сильная зависимость от погодных условий, высокий удельный вес других случайных факторов, влияющих на результат (болезни и вредители растений и т.д.), — делает производителя сельскохозяйственной (стр. 78) продукции экономически более слабой стороной договора (в отличие, например, от продавца по договору поставки). Поэтому основная направленность юридического нормирования отношений по контрактации — это повышение уровня правовой защиты производителя-продавца с целью уравнивания его экономических возможностей с возможностями покупателя.

Договор контрактации — один из видов купли-продажи. В то же время его содержание охватывается общим понятием договора поставки, а потому договор контрактации является разновидностью поставки[120]. Такой двойственный характер контрактации обусловливает особый характер ее правового регулирования. Основную роль в регулировании этого договора играют ст. 535 – 538 ГК, далее, к отношениям по контрактации применяются нормы о договорах поставки. И, наконец, оставшиеся неурегулированными вопросы решаются на основе общих положений о купле-продаже (§ 1 главы 30 ГК). Если же закупка сельскохозяйственной продукции производится для государственных нужд, последовательность применения указанных норм несколько иная. В первую очередь также будут применяться правила § 5 главы 30 ГК, затем — положения специальных нормативных актов о контрактации[121], нормы § 4 главы 30 ГК о поставках товаров для государственных нужд и, наконец, специальные законы о поставках для государственных нужд[122]. Вопросы, оставшиеся неурегулированными, решают на основе правил о договорах поставки и, в последнюю очередь, общих положений о купле-продаже. К сожалению, столь сложная иерархия норм о контрактации существенно затрудняет их восприятие и применение.

Так же как и купля-продажа вообще, договор контрактации является возмездным, консенсуальным и взаимным. Его отграничение от других видов купли-продажи проводится по субъектному составу и предмету и, как видно из определения договора, не вызывает проблем. (стр. 79)

Элементы договора контрактации.Сторонами договора контрактации — продавцом (производителем продукции) и заготовителем (иначе — контрактантом) — обычно выступают предприниматели. Поэтому договор контрактации традиционно относятся к числу хозяйственных (торговых).

Государство и граждане, не имеющие статуса предпринимателя, не могут участвовать в договоре контрактации. В случае закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд интересы государства представляют специальные лица — государственные заказчики. В этой роли, как правило, выступают органы исполнительной власти федерального уровня и субъектов РФ.

В качестве продавца в договоре контрактации может выступать только лицо, для которого производство сельскохозяйственной продукции является одним из основных видов деятельности. Это — либо индивидуальные предприниматели (чаще всего — главы крестьянских или фермерских хозяйств), либо коллективные, т.е. коммерческие организации. В последнем случае объем правоспособности юридического лица должен охватывать возможность ведения им сельскохозяйственного производства[123]. Аналогичным образом решается вопрос и о личности заготовителя по договору контрактации, с той лишь разницей, что заготовителем может выступать не только предприниматель, но и государственный орган.

По договору контрактации предприниматель может продавать лишь произведенную им самим продукцию, о чем недвусмысленно говорит п. 1 ст. 535 ГК. Поэтому реализация продукции, произведенной кем-либо другим, нежели продавцом, будет осуществляться в форме договора поставки или купли-продажи, но не контрактации.

Предметом договора контрактации может быть любая продукция сельскохозяйственного производства[124] (растениеводства, животноводства, звероводства, в том числе пушного и т.д.). (стр. 80)

Договор поставки может заключаться и в отношении индивидуально-определенных вещей (хотя это и нетипично). Применимо ли это правило и к договору контрактации? Видимо, нет. Из легального определения контрактации можно заключить, что его предметом («продукцией») являются вещи, определяемые родовыми признаками, причем в большинстве случаев — это вещи ограниченного рода (например, не виноград вообще, а лишь выращенный данным хозяйством от определенной лозы). Такое толкование обосновывается еще и тем, что главной целью законодательного регулирования контрактации является обеспечение интересов производителя, т.е. лица, ведущего массовое производство сельскохозяйственной продукции. При передаче по договору индивидуально-определенной вещи (например, конкретной коровы) специфика собственно сельскохозяйственного производства утрачивается, а значит, нет необходимости в применении специальных норм о контрактации.

Продукция, являющаяся предметом договора контрактации, закупается для последующей переработки или продажи (п. 1 ст. 535 ГК). Закон РФ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» указывает еще одно назначение этой продукции — помещение ее в государственный фонд — резерв (т.е. на хранение). Общим во всех этих случаях является то, что предмет договора контрактации не предназначен для личного, семейного, домашнего или иного подобного использования (ст. 506 ГК).

Контрактоваться по договору может не только сельскохозяйственная продукция или сырье (к примеру, молоко), но и продукты их переработки (в нашем примере — масло или сливки). Глубина такой переработки может быть различной; конечный продукт порой имеет очень мало общего с исходным сырьем (например, косметический продукт с использованием в числе прочих компонентов казеина, получаемого из молока). Где же в таком случае грань между собственно сельскохозяйственной продукцией и промышленными товарами, изготовленными на ее основе? Ответ, вероятно, следует искать в степени воздействия случайных факторов сельскохозяйственного производства на получение конечного продукта. Если количество и качество продукта в первую очередь обусловлены характером применяемой индустриальной технологии, а не процессом сельскохозяйственного производства исходного сырья, такой продукт будет предметом поставки или купли-продажи, но не контрактации.

В большинстве случаев контрактуются будущие товары — урожай, приплод, которых еще не существует на момент заключения договора. Однако в отношении продажи продуктов переработки сельскохозяйственного сырья моменты заключения и исполнения договора контрактации иногда могут и совпадать. (стр. 81)

Цена не является существенным условием договора контрактации, так же как и поставки. Ее определение производится по общим правилам, предусмотренным для купли-продажи.

Срок договора контрактации относится к числу его существенных условий, поскольку таково же его значение в договоре поставки. Однако для контрактации он не столь важен. Ведь в подавляющем большинстве случаев сроки заключения и исполнения договора контрактации не совпадают: продукцию необходимо произвести (вырастить). Продолжительность производственного цикла в сельском хозяйстве практически полностью определяется естественно-природными факторами. Значит, при отсутствии в договоре условия о сроке он легко может быть бы восполнен судом. Представляется, что для договора контрактации законодатель мог бы сделать исключение и, в отличие от поставки, не придавать его сроку значения существенного условия.

Договор контрактации, как правило, заключается в письменной форме, так же как и договор поставки. Аналогично поставке регулируется и порядок его заключения, в том числе — вопросы разрешения разногласий при заключении договора (ст. 507 ГК).

Содержание договора контрактации.Обязанности производителя сельскохозяйственной продукции заключаются в передаче заготовителю произведенной продукции. Единственная особенность условия о передаче товара в договоре контрактации связана с необходимостью передать его в согласованном ассортименте. Как следует из ст. 537 ГК, ассортимент относится к существенным условиям договора контрактации. Это вполне объяснимо, ведь ассортимент сельскохозяйственной продукции после того, как началось ее производство, уже не может быть изменен. Так, после окончания посевной остается лишь ждать урожая (что посеял — то и пожнешь).

Обязанности заготовителя сводятся к принятию товара и его оплате. В отличие от общих норм, применяемых к купле-продаже, заготовитель, как правило, обязан принять сельскохозяйственную продукцию у производителя по месту ее нахождения. Кроме того, заготовитель обязан обеспечить ее вывоз за пределы хозяйства производителя (п. 1 ст. 536 ГК).

Если договором предусмотрено принятие сельскохозяйственной продукции в месте нахождения заготовителя (или ином указанном им месте), он не вправе отказаться от принятия своевременно переданных ему товаров надлежащего качества (п. 2 ст. 536 ГК).

Дополнительные обязанности заготовителя, осуществляющего переработку сельскохозяйственной продукции, могут предусматривать возврат производителю отходов такой переработки за соответствующую плату. (стр. 82)

Обязанность оплаты приобретаемой сельскохозяйственной продукции определяется по общим нормам § 3 главы 30 ГК о поставке и § 1 той же главы о купле-продаже. Оплата обычно осуществляется авансом (полностью или частично), что позволяет производителям финансировать процесс производства продукции.

Ответственность по договору контрактации.Специфика сельскохозяйственного производства серьезно повлияла на юридическое нормирование ответственности сторон договора. В отступление от общего правила об ответственности предпринимателей за нарушение обязательств на началах риска, т.е. независимо от вины, законодатель уравновесил повышенный риск нарушения договора производителем (от случайных причин) принципом его ответственности только за вину (ст. 538 ГК). Таким образом, производитель, доказавший отсутствие свой вины в неисполнении или ненадлежащем исполнении договора, освобождается от ответственности.

Заготовитель, напротив, обычно отвечает за нарушение условий договора на общих основаниях для предпринимателей, т.е. его ответственность строится на началах риска. И лишь заготовитель – госорган по договору закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, так же как и производитель, отвечает только за вину.