Объекты права собственности

Общие положения.Объекты гражданских прав подразделяются на изъятые из оборота; ограниченные в обороте; находящиеся в свободном обращении. Эта классификация распространяется и на объекты права собственности. В условиях, когда государственная собственность принадлежала одному субъекту, круг ее объектов был неограниченным. Иными словами, государство могло быть и на деле являлось собственником любого имущества, независимо от того, дано ли оно самой природой или создано трудом человека, равно как и независимо от того, участвует ли имущество в гражданском обороте или нет. Ныне это положение в полной мере может быть распространено лишь на одного субъекта государственной собственности — Российскую Федерацию. Что же касается других субъектов права государственной собственности — субъектов Федерации и тем более субъектов права муниципальной собственности, то оно может быть распространено на них лишь с известными ограничениями. Ясно, например, что ядерное оружие может находиться лишь в собственности РФ, оно не может принадлежать ни субъектам Федерации, ни муниципальным образованиям[102]. (стр. 470)

Природные ресурсы как объекты права собственности.В одном из первых декретов победившей в 1917 г. Октябрьской революции была отменена частная собственность на землю и другие природные ресурсы, которые объявлялись общенародным достоянием. По тому же пути в течение многих десятилетий, вплоть до начала девяностых годов, шло и все наше законодательство. Земля, ее недра, леса и воды были отнесены к объектам исключительной собственности государства и изъяты из гражданского оборота. Положение коренным образом изменилось, когда наша страна вступила в период перестройки. В отраслевых законодательных актах начала девяностых годов, а вслед за ними в ныне действующей Конституции РФ признана частная собственность на землю. До сих пор, однако, не может окончательно считаться решенным вопрос о содержании права частной собственности на землю и оптимальных механизмах его осуществления. Достаточно напомнить, что на долгий срок было приостановлено введение в действие гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю» ГК. Случайно ли это? Думается, что нет.

Нельзя сбрасывать со счетов, что за истекшее столетие по нашей стране несчетное количество раз вдоль и поперек прокатывался железный каток. За годы Советской власти многое было сделано для того, чтобы отлучить людей от земли, отвадить их любить и жалеть землю. Достаточно напомнить коллективизацию, в ходе которой миллионы людей были насильственно согнаны с земли, которую осваивали и облагораживали их предки. Поэтому сразу же после признания права частной собственности на землю перед реформаторами со всей остротой встал вопрос, в чьи руки отдать землю, дабы она попала к тем, кто действительно хочет и способен ее обрабатывать, относиться к ней по-хозяйски, использовать ее в соответствии с целевым назначением, оставить ее своим детям и внукам в облагороженном состоянии. Окончательный ответ на этот вопрос до сих пор не найден и, по-видимому, не скоро будет найден, ибо право и законодательство не могут быть выше общества, из недр которого они вышли.

Другая, не менее сложная сторона дела состоит в том, что большинство наших сограждан, которые и хотели бы работать на земле, не располагают даже минимальными ресурсами да и навыками для того, чтобы культурно и грамотно вести хозяйство. А если вспомнить, каких затрат требует налаживание самой элементарной инфраструктуры, без которой в современных условиях просто-напросто нельзя жить, то нетрудно понять, что от решения извечного для России земельного вопроса мы еще достаточно далеки, какие бы законы при этом ни принимались. (стр. 471)

Но как бы там ни было, законодательная машина работает, что ощутимо сказывается и на законодательстве об использовании и охране природных ресурсов. 25 октября 2001 г. Президент РФ подписал Закон о принятии Земельного кодекса РФ, который вступил в действие со дня его официального опубликования, т.е. с 30 октября 2001 г. Никакой революции в регулировании земельных отношений новый ЗК не совершил уже потому, что он, по существу, вывел за пределы своего ведения земли сельскохозяйственного назначения, отдав последние на откуп Федеральному закону об их обороте.

Какие же моменты, характеризующие ЗК, должны быть отмечены применительно к нашей теме? Вслед за Конституцией РФ ЗК закрепляет частную собственность на землю (собственность граждан и юридических лиц), государственную собственность на землю (собственность РФ и собственность субъектов РФ) и муниципальную собственность (собственность муниципальных организаций)[103].

Земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью. Устанавливая это положение, ЗК вслед за ГК закрепляет презумпцию права государственной собственности на землю. Отметим, что ГК, не ограничиваясь землей, распространяет эту презумпцию и на другие природные ресурсы. Известное несоответствие в этом вопросе между нормами гражданского и земельного законодательства объясняется тем, что ЗК относит к предмету своего ведения именно земельные отношения, придавая приоритет в регулировании иных отношений по использованию и охране природных ресурсов нормам таких отраслей законодательства, как лесное, водное, законодательство о недрах и т. д. К тому же следует учитывать, что ныне действующее законодательство не предусматривает права частной собственности на леса и участки недр, в муниципальной и частной собственности не могут быть водные объекты, кроме обособленных, а животный мир в пределах РФ является государственной собственностью (см. ст. 19 Лесного кодекса, ст. 12 Закона РФ «О недрах», ст. 33 – 40 Водного кодекса, ст. 4 Закона РФ «О животном мире»). Закрепление презумпции государственной собственности на землю означает, что земля в пределах территории РФ не может юридически оказаться бесхозяйной, даже если находится в запустении или вообще заброшена. Закрепление в отношении земли презумпции государственной собственности не означает, однако, что земля не может быть приобретена в собственность по давности владения, т.е. что она вообще изъята из-под действия приобретательной давности. По крайней мере, в отношении земли такой вывод неверен, поскольку в принципе она может быть приобретена в частную собственность по общим основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, к числу которых и относится приобретательная давность. Но, разумеется, речь не может идти о земельных участках, которые в соответствии с ЗК и иными федеральными законами не могут находиться в частной собственности Ясно, что их нельзя приобрести в частную собственность и по давности владения Что же касается лесов, участков недр и водных объектов (кроме обособленных водных объектов), то они в частной собственности вообще не могут быть, а потому действительно изъяты из-под действия приобретательной давности.

В гражданском законодательстве в отношении природных ресурсов закреплено и другое принципиально важное положение они могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это положение развито и конкретизировано в законодательстве об использовании и охране природных ресурсов (см., например, ст. 27 ЗК).

Участниками земельных отношений могут быть собственники земельных участков; землепользователи — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) или безвозмездного срочного пользования; землевладельцы — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения; арендаторы земельных участков — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды или субаренды, обладатели сервитута — лица, имеющие право ограниченного пользования чужими участками (сервитут). В определении круга лиц, которые могут получить земельный участок в постоянное (бессрочное) пользование или в пожизненное наследуемое владение, а также содержания их прав на этот участок, произошли существенные изменения

Но начнем с того, что у тех лиц, которым эти участки до введения ЗК в действие были предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве пожизненного наследуемого владения, эти права сохраняются. В первом случае речь идет о гражданах и юридических лицах, во втором, что вытекает из юридической природы самого права — только о гражданах. При (стр. 473) этом граждане и юридические лица, которые обладают земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе ими распоряжаться. То же относится и к гражданам, владеющим участками на права пожизненного наследуемого владения В этом случае исключение сделано лишь для перехода прав на земельный участок по наследству (как по завещанию, так и по закону). Граждане, которые обладают земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, имеют право однократно приобрести их в собственность бесплатно.

Впредь земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование могут предоставляться только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Гражданам после введения ЗК в действие земельные участки не предоставляются ни в постоянное (бессрочное) пользование, ни в пожизненное наследуемое владение. В то же время, как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 13 декабря 2001 г. по делу Близинской, т.е. уже после введения ЗК в действие, в отношении права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения земельным участком действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения, что предполагает предоставление государственных гарантий лицам, имеющим на законных основаниях не подлежащие изъятию в соответствии с федеральным законом земельные участки. Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Под своим имуществом в данном случае следует понимать имущество, принадлежащее лицу не только на праве собственности, но и на ином вещном праве. Следовательно, ч. 3 ст. 35 Конституции РФ гарантирует защиту не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или право пожизненного наследуемого владения земельным участком Земельный участок является для землепользователя и землевладельца именно «своим имуществом» (что должно признаваться всеми субъектами права) и как таковое не может быть изъято иначе как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения. Согласно ГК такие вещные права на земельные участки, как право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения, подлежат защите применительно (стр. 474) к правилам о защите права собственности[104]. С такой позицией Конституционного Суда РФ надлежит полностью согласиться[105].

Недвижимые имущества как объекты права собственности.В ряду объектов государственной и муниципальной собственности особое место занимает недвижимое имущество. Ранее действовавшее законодательство советского периода за редчайшими исключениями деления имущества на движимое и недвижимое прямо не проводило, хотя подспудно оно и присутствовало. Упразднение этого деления в известной мере было связано с отменой в одном из первых декретов Советской власти права частной собственности на землю. Ныне это деление, имеющее в российском законодательстве прочные исторические корни, восстановлено. Примерный перечень имуществ, относящихся к недвижимостям, дан в п. 1 ст. 130 ГК. Правда, из указанного перечня выпало предприятие. По-видимому, это объясняется тем, что правовой режим предприятия как объекта прав специально закреплен в ст. 132 ГК. Предприятие как объект прав — это имущественный комплекс, используемый в целях предпринимательской деятельности[106]. Понятие предприятия как имущественного комплекса не сводится ни к орудиям и средствам производства, составляющим «тело предприятия», ни даже к имуществу, а охватывает также принадлежащие предприятию исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором. Объектом сделок, связанных с установлением, изменением и прекращением вещных прав, может быть как предприятие в целом, так и его часть. В ст. 132 ГК (стр. 475) особо подчеркивается, что предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью. Деление имущества на недвижимое и движимое имеет важное значение при раскрытии содержания, пределов и способов осуществления права государственной и муниципальной собственности, что будет показано в дальнейшем.

Содержание права государственной и муниципальной собственности

Право государственной и муниципальной собственности как субъективное право.Общее определение права собственности как субъективного права полностью приложимо к праву государственной и муниципальной собственности. Его содержание составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственник осуществляет по своему усмотрению и в своем интересе. Право государственной и муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Поскольку это право всегда принадлежит той или иной социальной общности людей, будь то российский народ в целом, если речь идет о федеральной собственности, либо народ (население), проживающий на определенной территории, входящей в состав РФ, если речь идет о собственности субъектов Федерации либо о муниципальной собственности, каждый член общества по отношению к указанным формам собственности выступает в разных правовых качествах. С одной стороны, он входит в состав тех социальных общностей, которым право собственности принадлежит,— в состав российского народа, народа республики — субъекта РФ, населения края, области, муниципального образования и т.д. В то же время члены общества по отношению к указанным формам собственности выступают в качестве обязанных лиц, причем независимо от того, принадлежит она им или нет. Их обязанности состоят в том, что они не должны посягать на целостность государственной и муниципальной собственности, кому бы она ни принадлежала. Эти особенности надлежит учитывать при определении субъектного состава правоотношений государственной и муниципальной собственности.

В условиях административно-командной системы при раскрытии содержания государственной собственности, субъектом которой признавалось в то время только государство, и притом в единственном числе, нередко подчеркивался ее властный характер. Это качество, хотя и в меньшей степени, чем раньше, присуще государственной (стр. 476) собственности и сейчас, оно выражается главным образом в способах ее осуществления. Присуще оно и муниципальной собственности. В то же время в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и РФ, и ее субъекты, и муниципальные образования, которым как раз принадлежит право государственной и муниципальной собственности, выступают на равных началах с другими участниками этих отношений. Таким образом, властное начало, действительно присущее государственной и муниципальной собственности, никак не должно сказываться на отношениях по реализации указанных форм собственности в гражданских правоотношениях, независимо от того, идет ли речь об имуществе казны или об имуществе, закрепленном за предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами. Этот вывод подкрепляется тем, что в РФ допускаемые законом формы собственности признаются и защищаются равным образом (см. п. 2 ст. 8 Конституции РФ; п. 4 ст. 212 ГК). Сказанное, разумеется, не означает, что правовой режим всех форм собственности во всех случаях одинаков. Так, если широкий круг имуществ, принадлежащих гражданам, забронирован от взысканий со стороны кредиторов, то взыскание может быть обращено на все имущество государственных и муниципальных предприятий.

Давая общую характеристику права собственности, мы подчеркивали, что собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, лишь бы они не противоречили закону и не нарушали права и охраняемые законом интересы других лиц. Правомочия собственника по своему содержанию и способам осуществления неизбежно ограничены, что вытекает также из определения субъективного права как меры юридически возможного и обеспеченного поведения. Если бы дело обстояло иначе, то говорить о праве собственности как мере поведения было бы нельзя. Распространяется ли эта характеристика на право государственной собственности, принадлежащее РФ, которая как суверен соединяет в своих руках всю полноту государственной власти со всеми правомочиями собственника и сама определяет правовой режим принадлежащих ей имуществ? Да, распространяется. Государство (в данном случае – РФ) – суверен, однако оно действует (во всяком случае, должно действовать!) в пределах, установленных им самим, и подчиняет свою деятельность им же установленному праву. Поэтому правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, взятые применительно к государственной и муниципальной собственности, также имеют свои границы, о неограниченности этих правомочий говорить не приходится. (стр. 477)

Отраслевая принадлежность права государственной и муниципальной собственности[107].Нормы, относящиеся к праву собственности, можно найти в законах и иных правовых актах самой различной отраслевой принадлежности — Конституции РФ, ГК, законах об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов и множестве других. Это дало основания утверждать, что нормы о праве собственности составляют комплексное правовое образование[108]. В противовес этой точке зрения были выдвинуты две другие, причем диаметрально противоположные. Одна из них, наиболее обстоятельно изложенная Н.Д. Егоровым, сводится к тому, что нормы о праве собственности по своей юридической природе являются гражданско-правовыми, а потому целиком входят в состав гражданского права как отрасли права. Другие ученые отстаивают государственно-правовую природу, по крайней мере тех норм, которые составляют институт права государственной собственности. Именно вокруг этого института и развернулась главным образом полемика относительно отраслевой принадлежности норм о праве собственности[109]. К числу сторонников государственно-правовой природы норм о праве государственной собственности относятся, в частности, B.C. Якушев и М.И. Брагинский.

Решая этот вопрос, нельзя сбрасывать со счетов, что важнейшие нормы о праве собственности сосредоточены в Конституции РФ. Именно в этих нормах закреплены признаваемые в РФ формы собственности, основные принципы регулирования и охраны отношений собственности, определена компетенция РФ и ее (стр. 478) субъектов в части установления правового режима важнейших объектов права собственности (в первую очередь государственной собственности). Оно и понятно. Отношения собственности во всяком обществе являются основополагающими. Между тем государственное право и призвано как раз к тому, чтобы закреплять и регулировать отношения, составляющие основу государственного и общественного строя. Ссылка на то, что указанные нормы Конституции по своей отраслевой принадлежности являются гражданско-правовыми, неубедительна. Если следовать этой аргументации, то пришлось бы значительную часть норм Конституции растащить по отраслевым квартирам и от нее мало что осталось бы как от целостного и к тому же фундаментального акта всей системы российского права. С другой стороны, и в актах гражданского законодательства мы находим прямые указания на то, что отношения собственности составляют предмет гражданско-правового регулирования (см., например, п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 2 ГК). Напомним также, что раздел II ГК называется «Право собственности и другие вещные права». В этом разделе развиты и конкретизированы многие конституционные установления о праве собственности. Дело, однако, не только в этом. Право государственной и муниципальной собственности реализуется в правоотношениях самой различной отраслевой принадлежности, а не только гражданско-правовых. Ясно, например, что, когда Правительство РФ принимает решение о передаче какого-либо предприятия, здания, сооружения или иного имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Федерации или в муниципальную собственность, то реализация права федеральной собственности происходит в рамках государственно-правового отношения. Когда же принимается решение о преобразовании государственного предприятия в казенное, реализация права федеральной собственности протекает в рамках административно-правового отношения. Вследствие указанных обстоятельств есть достаточные основания, чтобы совокупность норм, составляющих право собственности в объективном смысле, отнести к комплексным правовым образованиям, включающим нормы самой различной отраслевой принадлежности. Как мы в дальнейшем увидим, такой подход применительно к праву государственной и муниципальной собственности особенно оправдан[110]. (стр. 479)