НОВЕЛЛЫ ВЕЩНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СВЕТЕ ТЕОРИИ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВА

Аннотация: Среди новых видов вещных прав, предложенных разработчиками проекта Гражданского кодекса, обращает на себя внимание право застройки. Это право не является принципиально новым, поскольку его корни берут свое начало еще со времен Римского частного права. Одновременно его можно считать новым для гражданского права России, поскольку его нормы не предусматривали данной конструкции без малого целый век. Процесс модернизации института вещного права приостановился, что делает научный анализ права застройки достаточно актуальным на сегодняшний день. Автор анализирует эту вещно-правовую конструкцию с позиций учения об эффективности права и делает вывод о нецелесообразности ее включения в кодифицированное гражданское законодательство России. Интерес нотариального сообщества к вещно-правовым нормам обуславливается тем, что в перспективе гражданско-правового регулирования все договоры, порождающие вещные права, должны будут получать обязательное нотариальное удостоверение.

Ключевые слова: нотариат, гражданское законодательство, гражданский кодекс, вещное право, право собственности, право застройки, эффективность права.

Хорошим, универсальным понятием, берущим свое начало от слова латинского происхождения efficientia, является понятие «эффективность». Эффективной должна быть наука, эффективным должен быть нотариат, и даже каждый день, прожитый человеком на этой земле, по большому счету должен быть эффективным. Для человека везде значим результат, и если не ежедневное достижение цели, то, по крайней мере, постоянное стремление к её достижению. Из детства мы помним загадку: что идет впереди человека? И правильным ответом на нее была, отнюдь, не тень, а мысль, идея, в общем, та самая цель.

В теории права создано целое учение об эффективности права. Теоретики права называют эффективность «результирующей» характеристикой, свидетельствующей о способности закона решать соответствующие социально-правовые проблемы[1]. Основным слагаемым эффективности ученые считают в первую очередь правовое качество самого законодательства. Безусловно, что любой закон должен быть средством руководства обществом, инструментом достижения экономических, политических и иных целей развития общества. На современном этапе своего развития теория права настаивает на необходимости выявления «правообразующего»[2] интереса с целью определения эффективности правового регулирования. Для того чтобы выявить правообразующий интерес, законодатель обязан видеть не только частные и групповые интересы, но и суметь обнаружить некий «общезначимый момент», в котором будут сфокусированы интересы и потребности всего общества. В литературе по теории права подчеркивается, что при совершенствовании правотворчества важно учитывать общественные интересы и те закономерности, в рамках которых они будут действовать[3]. В диссертациях, специально посвященных проблемам эффективности права, исследователи предлагают учитывать «социальные последствия эффективности» соответствующих норм, их влияние на человеческую личность, ее духовную и поведенческую реализацию»[4]. Если попытаться объединить высказывания современных теоретиков по вопросу эффективности права, то возможно выделить, по крайней мере, пять ее показателей. Первый. Нормы (институты) обязаны учитывать исторический период, так сказать, конкретно-исторические условия, в которые они принимаются. Второй. Важно просчитывать насколько введение этих норм будет экономически выгодно. Третий. Необходимо учитывать при этом социальную цель развития общества. Четвертый. Законодатель должен постараться вывести правообразующий интерес, учитывающий все возможные интересы частные, групповые, общественные, публичные. В конечном счете, нормы права обязаны служить человеку, обеспечивая как материальный, так и духовный его комфорт. Этот пятый показатель является, пожалуй, самым значимым из всех выше перечисленных, свидетельствующий, что принятые нормы являются действительно эффективными.

Как представляется, очень полезно всем «отраслевикам», занимающимся различными проблемами права обращаться к теории эффективности. Как «отче наш» эту теорию должен знать законодатель, поскольку именно она позволяет обеспечить надлежащее качество принимаемых нормативно-правовых актов. Думаю, что любой предлагаемый к введению в российское законодательство институт необходимо проверять на эффективность по выше сформулированному тесту, как ребенка перед летним отдыхом в детском пансионате проверяют «на вшивость».

В данной публикации попробуем «протестировать» на эффективность новое, одновременно, старое и не забытое, вещное право, которое называется правом застройки.

Глава 20¹ Проекта Гражданского кодекса озаглавлена разработчиками «Право застройки». В ней содержится восемь статей. Если эта глава будет принята в составе усовершенствованного раздела 2 ГК, то чужую землю граждане смогут получать только на праве застройки. Существовавшие до настоящего времени такие возможные варианты правовой связи как договор аренды, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного бессрочного пользования уже не возможно будет использовать участникам гражданского оборота для получения земли под застройку. При этом вопрос выбора правовой связи собственника земли и застройщика становится в нашей стране очень значимым, поскольку 90% земель в России находится на праве публичной собственности. Следовательно, принятие института застройки – вопрос далеко не праздный, наоборот, порождающий серьезные экономические и даже политические последствия для российского гражданского общества. Вот почему на пороге принятия обновленного вещно-правового регулирования важно еще раз «отмерить», выяснив все плюсы и минусы предлагаемой к введению в ГК правовой конструкции.

В соответствии со ст. 300 Проекта ГК под правом застройки понимается право владения и пользования чужим земельным участком в целях возведения на нем здания или сооружения и его последующей эксплуатации. Для того чтобы данное право возникло необходимо будет заключить договор об установлении права застройки. В договоре существенным условием будет являться в числе других срок существования самого права. Этот срок может быть установлен от 50 до 100 лет. На возведенные строения у застройщика возникнет право собственности (п. 2 ст. 300 Проекта ГК). Однако право собственности в данном случае будет носить временный характер, что само по себе необычно для такого «сильного» права как право собственности. Срок существования права собственности на возведенные здания здесь будет равняться сроку действия установленного права. Субъект вещного права застройки обязывается регулярно вносить плату собственнику земли. Размер и характер оплаты также определяется в договоре. Форма оплаты может быть установлена как в твердой сумме платежей, вносимых ежегодно или единовременно, так и в виде предоставления собственнику земельного участка в собственность либо во владение и пользование помещений в возведенных зданиях (ст. 300⁴ Проекта ГК). В случае неуплаты застройщиком установленной суммы платежей для него могут возникать неблагоприятные последствия вплоть до прекращения самого права застройки. Собственнику земли предоставляется возможность потребовать досрочного прекращения вещного права застройки в случае двухгодичной задолжности по внесению платежей. Специальная статья Проекта (ст. 300⁷) устанавливает последствия прекращения права застройки. В ней подчеркивается, что построенные здания и сооружения при прекращении права застройки поступают в собственность собственника земельного участка. Если использовать картинку известной сказки, то последствия для застройщика сравнимы с превращением красивой кареты в тыкву. Хотя и тыквы в данном случае не остается у субъекта, осуществившего застройку на чужом земельном участке.

Предлагаемое правовое регулирование вещного права застройки предварительно должно было пройти тест на эффективность, результаты которого обычно излагаются в пояснительной записке к проекту закона. Если же обратиться к пояснительной записке к Проекту ГК, посвященному вещным правам, то в нем, к сожалению, мы не найдем ни слова об экономической цели введения права застройки в гражданский оборот, ни о правообразующем интересе, ни о конкретных людях, кому данное право будет удобно и выгодно. А выгодно здесь должно быть и собственнику земли, и человеку, который будет строить, и, наконец, и главным образом, экономике российского государства. Мне же представляется, что право застройки в современных условиях по большому счету не будет нужно никому. И доказательством здесь может послужить как история, так и зарубежный опыт практики применения аналогичных норм.

Свое начало право застройки берет с 298 года до н. э., когда Авентийский холм был отдан плебеям в пользование под застройку.[5] В то время не сформировалось еще частное право, господствующую роль играл обычай, а институты вещного права находились лишь в начальной стадии развития. Само право постройки на чужой земле тогда носило публично-правовой характер, а его возникновение обуславливалось необходимостью обходить запрет на отчуждение государственных и городских земель в частную собственность. Впоследствии земельные участки под застройку стали предоставлять и муниципии, а отношения в целом приобрели частноправовой характер, обозначенный термином суперфиций. Экономическая необходимость в праве застройки в тех условиях была связана с образованием крупных землевладений, что отдаляло собственников от непосредственного использования земли. С утверждением вещного права застройки пользование землей перестало ограничиваться строго определенным сроком. Такое развитие отношений собственности С.А. Муромцев называл «ненормальным направлением»[6], наносящим удар самому институту собственности. Таким образом, право застройки зародилось как средство решения вполне конкретных проблем, возникшим в определенный исторический период. Собственность отдалялась от труда и представителям низшего сословия, безземельным ничего не оставалось делать, как брать землю на ограниченном вещном праве, создававшим для них хотя бы некоторые гарантии стабильности.

Важным этапом развития права застройки в России был закон «О праве застройки», принятый 23 июня 1912 года. Само определение вещного права застройки, данное в этом законе, исследователи характеризовали как неудачное, поскольку из него было не понятно, застройщик имеет право только возвести дом на чужой земле, или еще и пользоваться им на протяжении времени действия права застройки[7]. Обязательным условием для установления этого права была возмездность отношений, в то время как в других странах не устанавливалась обязательность вознаграждения за пользование землей. Срок предоставления земли мог колебаться от 36 до 99 лет. Закон о праве застройки 1912 года не содержал прямого указания на то, кому принадлежало право собственности на возведенное на основании права застройки здание. Кроме того, по истечении срока действия права застройки земельный участок подлежал передаче собственнику земли. Нарисованный портрет исследуемого вещного права в условиях дореволюционной России выглядит не очень-то привлекательно. Застройщик строил объект, на который не приобретал никаких прав, за пользование землей обязан был платить, да еще должен был вернуть все возведенное на чужой земле, с окончанием действия установленного срока. Кстати, введение права застройки в начале ХХ века было продиктовано вполне конкретными обстоятельствами экономического порядка[8]. Дело в том, что в связи с созданием разветвленной железнодорожной сети в России произошел приток населения в места, расположенные вдоль рельсовых путей. Там создавались промышленные центры, обустройство в которых требовало возведение строений на праве, более стабильном и долгосрочном, нежели аренда. Также поселения создавались вблизи нахождения вновь открываемых полезных ископаемых в связи с развитием горной и горнозаводской промышленности на юге России. И в этом случае требовалась земля под застройку на определенном субъективном гражданском праве. Таким образом, и в данном случае именно определенные социально-экономические условия диктовали необходимость установления вещного права застройки.

Экономическая необходимость введения права застройки возникла в нашей стране и в 1922 году в условиях новой экономической политики. Гражданский кодекс РСФСР 1922 года в числе вещных прав предусмотрел три вида: право собственности, право залога и право застройки. Государство введением права застройки преследовало цель создать правовое основание для строительства жилищ с гарантией длительного срока пользования ими и стабильности правоотношений по застройке. Главной целью при этом являлось привлечь строительные капиталы и обеспечить развитие строительного кредита. Кстати, в советский период развития государственности для застройщиков право застройки впоследствии обернулось благом. В 1949 году Указом Президиума Верховного Совета РСФСР было отменено право застройки, а дома, выстроенные на его основании стали считаться принадлежащими на праве личной собственности. Такой благополучный для представителя труда (застройщика) исход был приятным исключением из общего можно сказать «исторического» правила.

Интересно посмотреть, как обстоят дела с правом застройки в современных условиях в зарубежных странах, где данный институт предусмотрен нормами гражданского законодательства. Так, возможность предоставления земель на праве застройки предусматривается нормами Германского гражданского уложения. Однако на практике этот институт в настоящее время не получил высокую оценку со стороны немецкого государства. Являясь крупным собственником, оно почти не предоставляет земельные участки частным лицам на основании наследственного права застройки. Востребовано право застройки в Германии было только церковью, поскольку она вынуждена с его помощью была обходить запрет на продажу церковных земель[9].

Не востребован институт права застройки и в современной Франции, хотя возможность его установления предусматривается Жилищно-коммунальным кодексом этой страны. Исследователи права застройки во Франции объясняют сложившуюся ситуацию неограниченной свободой, которая предоставляется законодательством сторонам отношений по застройке[10]. В законе сформулированы только руководящие принципы, которыми должны руководствоваться стороны. Такая неограниченная свобода оценивается населением как отрицательный фактор для установления долгосрочных отношений по застройке. В результате практическое значение института застройки во Франции является минимальным. Не востребован он и в современной Италии, хотя еще в 90 годы прошлого века его нормы имели широкое распространение. Государственные органы Италии в настоящее время считают необходимым искать иные пути обеспечения жильем малообеспеченных слоев населения.

Таким образом, с позиций учения об эффективности по выделенной выше пятибалльной шкале можно оценить институт права застройки следующим образом. Во-первых, не учитывают его нормы конкретно-исторические условия современной России. Нет у нас деления населения, подразумевающее неравенство различных слоев. Нет необходимости создавать поселения в границах железных дорог и добычи полезных ископаемых, не объявлена «новая экономическая политика», вынуждающая воспользоваться данным правовым институтом. Во-вторых, не просчитана выгода от введения института застройки. Нет необходимых математических расчетов, свидетельствующих о заинтересованности определенных социальных групп в получении земель на данном ограниченном вещном праве. В-третьих, не принимаются во внимание социальные моменты. Сегодня малообеспеченных граждан важно поддерживать, но при этом необходимо использовать уже иные правовые формы. И это понимают в таких государствах как Германия и Италия, правоприменительный опыт которых нам необходимо, безусловно, использовать. В-четвертых, так и не выявленным остался «правообразующий» интерес, который, по утверждению теоретиков права, обязательно должен быть учтен при аргументации введения любого из предлагаемых к введению правовых институтов. Наконец, о комфорте человека также разработчики нового института особенно не задумывались. Комфортно, когда строишь на века, для детей и внуков. Строительство недвижимости на время, чтобы потом отдать с любовью построенное, вряд ли устроит современного россиянина. Вывод из проведенного анализа возможен один. В контексте учения об эффективности права институт права застройки в облике, представленном Проектом ГК российскому гражданскому праву не нужен, как «кузнец» в известном фильме, не нужен был его герою на свидании с понравившейся ему девушкой. «А зачем нам кузнец, нам кузнец не нужен», а облик у права застройки получается того самого кузнеца.

Shchennikova L. V.