Российский и мировой контексты

Мне представляется, что отход Рамочной конвенции от принципа приоритета личностного права в пользу права неустанавливаемого субъекта является ошибочным, и эта ошибка должна быть исправлена. Меньшинства – это прежде всего ситуация приниженного положения части членов общества, обусловленная фактором их отличительности на фоне доминирующей в данном обществе культуры. Правящее этническое меньшинство, как это имеет место на уровне ряда региональных сообществ в России, является только статистическим меньшинством и не может быть субъектом конвенции. В данной ситуации защиты требуют лица, принадлежащие к численно доминирующей, но политически недопредставленной и даже притесняемой культуре. Именно они находятся в ситуации меньшинства. Одним из многих примеров может быть Дагестан, который представляет собою "страну меньшинств", ибо ни одна этническая группа не имеет полного контроля над властью и ресурсами. Но самыми "страдающими" в этой республике являются представители самой большой группы населения – этнические русские, многие из которых за последнее десятилетие были вынуждены покинуть территорию республики, а также так называемые "двойные меньшинства" – представители самых малых, официально не признанных (не включенных в официальный список Правительства РД, утвержденный закрытым постановлением Правительства РФ!) народов и культур (например, дидойцы, андийцы, арчинцы и другие), которых уже десятилетиями насильственно зачисляют в состав других народов.

Кроме того, распространенной является ситуация, когда представители той или иной этнической общности в рамках регионального сообщества составляют большинство, причем господствующее большинство, и даже осуществляют политику притеснения представителей местных малых культур, но на общенациональном уровне данные культуры или общности могут рассматриваться как меньшинства. В этом контексте самый расширительный ответ на вопрос "кто есть этнические меньшинства в России?" будет состоять в признании меньшинствами всех представителей нерусских народов, ибо только этнические русские составляют подавляющее демографическое большинство. Собственно говоря, из этого общего подхода исходит ОБСЕ и ее комиссия, инспектировавшая Россию. Этот подход приемлем, но он требует двух уточнений.

Во-первых, в Российской Федерации конституционно установлена форма этнотерриториальной автономии для всех основных нерусских народов со многими важнейшими атрибутами государственности и высоким уровнем самоуправления и федерального представительства. Это бесспорное достижение недостаточно отмечается в докладе комиссии и принимается как данность, хотя в большинстве стран мира территориальная форма внутреннего самоопределения для меньшинств не признается, а сама Рамочная конвенция это вопрос деликатно обходит.

Во-вторых, большинство российских меньшинств, имеющих автономии в форме республик (государств) или автономных округов и национальных районов, предпочитают считать себя самостоятельными нациями, а не меньшинствами, для которых обычно устанавливается только экстерриториальная национально-культурная автономия.

Комиссия справедливо признала, что в нашей стране имеется традиция негативного восприятия самого термина "национальное меньшинство" со времен бытования слова "нацмен" в общественной языковой практике. Кроме того, большинство нерусских народов обучены категоризовать себя в качестве нации, а не меньшинства. Все это не исключает возможности для представителей данных групп быть бенефициариями конвенции по правам меньшинств, но не означает, что сами эти группы должны назваться меньшинствами. Доклад комиссии отмечает как позитивный именно инклюзивный (открытый, незауженный) подход России к самому субъекту, на который распространяется действие конвенции. "Представляется, что федеральные власти готовы применять Рамочную конвенцию также в отношении меньшинств, которые относительно недавно прибыли в Российскую Федерацию, а также обеспечить негражданам, принадлежащим к таковым группам, возможность обращаться к защите в рамках данной конвенции". Однако дальше следует примечательная оговорка: "Этот подход следует приветствовать в той мере, насколько он используется в соответствии с принципами, содержащимися в статье 3 Рамочной конвенции". Речь идет о том, что национальный суверенитет и принцип гражданства являются основными по отношению к проблеме меньшинств.

Собственно говоря, за всем этим скрывается скрытая и, возможно, даже не осознаваемая полемика между Россией и ОБСЕ, которая сводится к тому, что наша страна готова распространять деятельность конвенции на все недоминирующие группы: от вынужденных мигрантов до представителей коренных малочисленных народов Севера. ОБСЕ в принципе занимает такую же позицию: в категорию меньшинств должны попадать и не граждане, имеющие культурную отличительность и вытекающие из этого особые запросы и некоторые права. Однако это может поставить в трудное положение как западноевропейские страны, так и некоторые страны бывшего СССР (Латвия и Эстония), которые намеренно и обманной казуистикой вывели часть населения, принимавшую участие в создании нового государства, из категории граждан страны, попытавшись тем самым снять ответственность за исполнение мер по поддержке и защите культуры и языка, а также по политическому представительству этой части населения своих стран. Европа в свое время дала добро на акцию выведения из гражданства доброй половины населения двух постсоветских государств. Поздние усилия Макса Ван дер Стула в рамках защиты прав меньшинств принесли крайне скромные результаты.

Другим отступлением европейцев от мировой нормы стала измененная формулировка субъекта конвенции: им стали не лица, принадлежащие к языковым, этническим, религиозным и расовым меньшинствам, а "национальные меньшинства". Почему "национальные" и почему никакие другие? Только в восточно-европейской и в советской традициях было использовать термин "национальный" в этническом смысле. Поскольку территориальные контуры этнонаций не совпадают с государственными границами, то "национальными меньшинствами" считались и до сих пор считаются группы людей, проживающие за пределами государств, созданных от имени этнически родственного населения (венгры за пределами Венгрии, поляки за пределами Польши, турки за пределами Турции). Этим же термином со временем стали обозначать любые другие группы меньшинств, которые считают себя, а значит, и обладают статусом нации.

Что имели в виду ОБСЕ, создавая институт Верховного комиссара, и Совет Европы, принимая Рамочную конвенцию, не очень ясно. Однако предложения представителей Венгрии и Турции, озабоченных "разделенностью наций" и плохо обученных современному обществознанию, были, тем не менее, приняты. Вместо расовых, этнических/национальных (такое словоупотребление считалось синонимичным и отражало различия в терминологической традиции разных стран), языковых, религиозных появились только и исключительно национальные меньшинства. Это позволяло канализировать внимание и деятельность ОБСЕ и Совета Европы в направлении тех стран, где признаются данная дефиниция и данная категория населения. Поскольку в Великобритании, Испании, Франции или Финляндии национальных меньшинств нет (по крайней мере, в общественно-политическом дискурсе), а есть равностатусные общины и народы или языковые и религиозные меньшинства, или мигрантские общины, то и делать ОБСЕ здесь было нечего. Ван дер Стул занимался все свои годы службы Венгрией и Югославией, Латвией и Эстонией, Украиной (Крымом) и совсем немного – Казахстаном и Киргизией. В Западную Европу (Тироль, Корсика, Ольстер, Страна Басков и т. д.) его не пустили.