ТЕМА 9. Система и структура органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

В изучении данной темы методологически важным представляется изучение соотношения терминов «система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» и «структура органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации».

Термин «система» употребляется в российском законодательстве в отношении организации органов власти в традиционной трактовке. Обычно под системой (от греч. Systema – целое, составленное из частей, соединение) понимается «4. форма организации, устройства чего-либо; 5. устройство, структура, представляющие собой единство закономерно расположенных, взаимно связанных частей; 8. совокупность каких-либо элементов, единиц, частей, объединенных по общему признаку или назначению»,[2] «1. множество закономерно соединенных между собой элементов (предметов, явлений, процессов, принципов, взглядов, теорий), образующих определенную целостность, единство».[3]

Термин «структура» (от лат. Structura – расположение, порядок) применяется в нормативных правовых актах также однозначно и под ним принято понимать «1. взаиморасположение и связь составных частей чего-либо; строение; 2. устройство, организация»,[4] «2. совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях»[5].

В этих значениях данные термины употребляются в нормативном акте высшей юридической силы – Конституции России: в ст. 12, пункте «г» ст. 71, пункте «н» ст. 72, ст. 77 применен термин «система органов власти», а в ст. 112 – «структура органов власти». В развитие конституционных норм Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» разграничивает полномочия по формированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с частью 3 ст. 32 «Президент Российской Федерации в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти», а часть 2 ст. 24 наделяет Председателя Правительства Российской Федерации полномочиями «представлять Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти».

Терминология однозначна и в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Часть 1 указанной статьи предусматривает, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти, а часть 4 – что структуру исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

Пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» устанавливает, что «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства». Современная структура федеральных органов исполнительной власти оформлена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

Заметим, единообразие наименований органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти, достигнуто совсем недавно[6]:

Вопросы регулирования системы и структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации нашли отражение судебной практике. В частности, в двух решениях Конституционного Суда Российской Федерации[7] сформулированы вполне определенные правовые позиции:

В частности, в этих решениях указано, что:

система органов исполнительной власти включает высший орган исполнительной власти и иные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации и законов;

структура органов исполнительной власти включает перечень конкретных этих органов, входящих в систему, как основу для представления кандидатур на соответствующие должности;

структура органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями высшего органа исполнительной власти, так как органы, входящие в систему органов исполнительной власти, обеспечивают реализацию возложенных на высший орган исполнительной власти задач и полномочий.

Единодушны в применении терминов «система» и «структура» также специалисты в области государствоведения, административного права, теории государственного управления, муниципального права.

Вопросы соотношения терминов «система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» и «структура органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» должны быть разрешены законом субъекта Российской Федерации. Пункт «м» ч. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» прямо предписывает, что законом субъекта Российской Федерации должна быть «установлена система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации», напомним, его редакция не раз менялась:

Полагаем, что в законе субъекта Российской Федерации, закрепляющем систему и структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для обеспечения разграничения функций органов власти субъекта Российской Федерации, с одной стороны, и исключения дублирования наименований федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, с другой стороны, следует:

определить место высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в системе органов исполнительной власти. Думаем, что не следует использовать название «Правительство», что позволит исключить дублирование в единой системе органов исполнительной власти (уже есть федеральное Правительство) и соответствует опыту в других регионах (например, в Псковской области возглавляет систему органов исполнительной власти администрация Псковской области[8], а в Орловской области слово «администрация» употребляется как синоним словосочетания «система органов исполнительной государственной власти»[9], а высший орган именуется «Коллегия администрации Орловской области»[10]);

предусмотреть (помимо высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации) три вида органов исполнительной власти: департаменты[11], инспекции[12] и комитеты[13]. При этом, на департаменты возложить функции по выработке государственной политики в области и нормативно-правовому регулированию в соответствующей области деятельности; на инспекции – функции контроля и надзора; на комитеты – функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом области;

кардинально изменить подход в формировании обеспечивающих подразделений и унифицировать их наименования (виды): структурных подразделений центрального аппарата: отделы – отделения – секторы; территориальных органов – группы (бюро); консультативно-совещательных и (или) координационных органов: коллегии, комиссии, советы, рабочие группы.

Подумайте о тенденциях развития органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в условиях административной реформы. Концепция административной реформы в Российской Федерации предполагает повышение эффективности государственного управления путем оптимизации системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Для этого запишите в рабочей тетради (приложите к рабочим материалам) динамику изменения Структуры органов исполнительной власти Нижегородской области за последний год и ее современное состояние в таблице:

По данной теме изучите порядок формирования и состав высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, полномочия высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Целесообразно провести сравнительно-правовой анализ организации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в современной России и за рубежом (в списке рекомендованной для изучения литературы представлен ряд интересных работ). Важно прочитать Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П.

Изучите особенности статуса и организации деятельности высшего органа исполнительной власти на примере конкретного субъекта Российской Федерации, в том числе определите его персональный состав.

Обратите внимание на особенности прохождения государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.