Принцип разделения властей — конституционная основа осуществления государственной власти

Принцип разделения властей, как уже отмечалось, является необ­ходимым условием развития правового конституционного государ­ства, важнейшим его признаком. Благодаря этому принципу создают­ся дополнительные правовые гарантии, препятствующие развитию в государстве авторитарных и тоталитарных тенденций и обеспечиваю­щие свободу в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина.

Теория разделения властей, основы которой были разработаны Локком и Монтескье, была первоначально направлена против абсо­лютной власти монарха, против узурпации власти одним лицом (груп­пой лиц). В разграничении власти между различными государственны­ми органами политические мыслители видели средство обеспечения защиты личности от произвола, обеспечения ее свободы и прав.

Первые в мире конституции (США, Франции и др.) исходили из признания данного принципа как одной из незыблемых основ консти­туционного строя. Французская Декларация прав человека и гражда­нина от 26 августа 1789 г. провозглашала, что всякое общество, в кото­ром не проведено разделение властей, не имеет конституции.

В дореволюционной России, основанной на самодержавной вер­ховной власти императора, — «повиноваться власти его не только на страх, но и на совесть сам Бог повелевает» (Основные законы Рос­сийской империи в редакции 1906 г.), — теория разделения властей не могла применяться. Вместе с тем российское законодательство XIX — начала XX в. предусматривало функциональное разграничение властей, поднимая при этом авторитет судебной власти, не покушаясь, однако, на верховную власть самодержавного монарха.

В советский период развития российского государства принцип разделения властей отвергался как неприемлемый для социалистиче'кого государства, построенного на основе признания верховенства и полновластия Советов — представительных органов государственной нласти, в деятельности которых должны были соединяться нормотвор­чество, управление и контроль. Однако признавалась необходимость разделения управленческого труда, управленческих функций, компе­тенции между государственными органами, подотчетными и подкон­трольными Советам.

Впервые в Российской Федерации принцип разделения властей был провозглашен в принятой Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, признавшей, что разделение законодательной, исполнительной и су­дебной властей является важнейшим принципом функционирования Российской Федерации как правового государства.

Принцип разделения властей предполагает не только специализа­цию государственных органов по видам государственной деятельно­сти, по их функциональному признаку, но и конституирование разных видов власти, разных ее ветвей, демократическую их организацию. Он не сводится лишь к распределению властных полномочий между ор­ганами различных ветвей государственной власти, но и обусловлива­ет необходимость их взаимного уравновешивания (сбалансирования, ограничения) и контроля, чтобы ни одна из них не была в состоянии подчинить себе другие ветви власти. Поэтому благодаря принципу разделения властей в системе государственной власти устанавливает­ся такой порядок взаимоотношений между органами государственной власти, который позволяет им сдерживать и контролировать друг дру­га, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа. Контрольная функция, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П, присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними ком­петенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления.

Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и су­дебная) самостоятельна и независима в реализации своих полномо­чий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Все государственные органы действуют в рамках своей компетенции. При этом все ветви власти взаимосвяза­ны, взаимодействуют и образуют единый государственный механизм.

Таким образом, реализация принципа разделения властей требует установления специального механизма сдержек и противовесов в ор­ганизации и осуществлении государственной власти, обеспечиваю­щего самостоятельное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной властей.

Разделение властей относится к числу общих принципов демокра­тического правового федеративного государства. Закрепленное в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конститу­ционного строя для Российской Федерации в целом, оно обязательно не только для федерального уровня, но и для организации государ­ственной власти в субъектах Российской Федерации, на что неодно­кратно указывалось в постановлениях Конституционного Суда Рос­сийской Федерации (например, в постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края).

При этом принцип разделения властей в условиях федеративного государства проявляется в разграничении властных полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Это обусловливает кон­ституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 71, ст. 72 и ст. 73 Конституции Российской Федерации).

Необходимо иметь в виду, что принцип разделения властей не ис­ключает осуществления в системе управления государством функций, которые прямо не могут быть отнесены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветвям власти. Так, особое место в системе разделения властей занимает Президент Российской Федера­ции. Являясь главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, Президент Россий­ской Федерации, строго говоря, не относится ни к одной из ветвей государственной власти. Но при этом он обладает конституционны­ми полномочиями, позволяющими ему участвовать в осуществлении законодательной власти (право законодательной инициативы, право подписания и обнародования законов, право вето и др.), в формиро­вании и определении деятельности органов исполнительной власти, в формировании органов судебной власти. Поэтому вполне закономер­но, что Президент Российской Федерации с учетом его конституцион­ных полномочий поставлен Конституцией Российской Федерации (ст. 11) на первое место в перечне федеральных органов, осуществляющих государственную власть.

При этом особенности конституционного статуса Президента Рос­сийской Федерации, его роль в осуществлении государственной власти таковы, что дают основание некоторым авторам при характеристике системы государственной власти выделять президентскую форму осу­ществления власти¹.-

Президент Российской Федерации играет особую роль в системе сдсржек и противовесов, тесно взаимодействуя со всеми ветвями вла­сти, он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодей­ствие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80) и вправе исполь-човать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти (ч. 1 ст. 85).

Прокуратура Российской Федерации, статус которой определя­ет Конституция Российской Федерации в главе «Судебная власть» (ст. 129), также выведена за рамки законодательной, исполнитель­ной и судебной ветвей власти: в силу специфики своей государствен­ной деятельности, особенностей своих функций она прямо не назва­на в числе федеральных органов, осуществляющих государственную класть. Прокуратура представляет собой единую федеральную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов, дей­ствующих на территории России. При этом прокуроры в соответствии с законом являются представителями государственной власти. Можно назвать и другие государственные органы, которые не относятся ни к одной из ветвей государственной власти (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и др.).

Принцип разделения властей, согласно Конституции Российской Федерации, применяется только в системе государственной власти, не распространяясь на местное самоуправление (систему муниципаль­ной власти), ибо Конституция (ст. 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако надо отметить, что Федеральный закон «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации», учиты­вая значимость идеи разделения публично-властных полномочий при осуществлении местного самоуправления, закрепляет в качестве об­щего принципа запрет для главы муниципального образования совме­щать две должности: председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации, делая исключения лишь для глав муниципальных образований сельских поселений и др.