Краткий анализ законодательной и нормативной правовой базы, касающейся конфиденциальной информации

Впервые вопрос о доступе к информации о человеке возник в России в постсоветский период в связи с августовскими событиями 1991 г., последовавшим затем запретом КПСС и передачей документов организаций КПСС, а также некоторых дел КГБ СССР в состав Архивного фонда Российской Федерации. Эти комплексы документов содержали большой объем информации о человеке, значительная часть которой была конфиденциальной. Однако,  к тому времени в стране и в архивной отрасли, в частности, не существовало законодательных актов и нормативных правовых документов, в которых бы рассматривались и решались вопросы доступа к информации о человеке и к конфиденциальной информации о человеке в том числе.   

Первым законом, касающимся данной проблемы, был Закон Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий»[36]. В Законе было сказано, что «реабилитированные лица, а с их согласия или в случае их смерти - родственники имеют право на ознакомление с материалами прекращенных уголовных и административных дел и получение копий документов. Использование полученных сведений в ущерб правам и законным интересам проходящих по делу лиц и их родственников не допускается и преследуется в установленном законом порядке» (Ст.11). Таким образом, ограничение доступа к информации в данном случае было связано не с группами конфиденциальной информации о человеке, а с конкретной темой, которая делала конфиденциальной любую информацию о человеке, связанную с репрессиями. Для реализации данного закона в архивной отрасли было разработано Временное положение «О порядке доступа к архивным документам и правилах их использования»[37] (далее – Временное положение). Из двух групп информации ограниченного доступа, названных в нем, одну представляла информация, составляющая «охраняемые законом права и интересы граждан» (п.1.3.). Так, впервые в нормативной правовой базе архивной отрасли было констатировано наличие в архивных документах конфиденциальной информации о человеке и сделана попытка определить относящиеся к ней тематические группы информации. Ограниченному доступу подлежали «материалы, содержащие врачебные, адвокатские, нотариальные тайны, тайны личной жизни и здоровья, а также другие охраняемые Законом права и интересы граждан» (п.1.10). Однако распространялась указанная норма только на личные документы и документы личного происхождения, хранящиеся в фондах учреждений и организаций.

Принятое положение было трудно использовать на практике, т.к. упоминавшиеся тайны: адвокатская, врачебная, личной жизни и др. – не имели определений, в которых было бы указано, какие именно группы информации составляют эти тайны. Такая ситуация позволяла архивистам и пользователям трактовать содержание нормативного документа по своему усмотрению в зависимости от понимания, целей и задач своей работы. Позднее были приняты федеральные законы, содержащие определение некоторых тайн, но только некоторых.

Кроме того, проблема доступа к конфиденциальной информации о человеке во Временном положении решалась в рамках отдельных комплексов документов: следственных, персональных и личных дел. Указывалось, что «документы следственных, персональных и личных дел, содержащих компрометирующие сведения как о лицах, на которых они были заведены, так и о третьих лицах, а также тайны личной жизни граждан, не выдаются до истечения…».

Вместе с тем, практика работы архивов показывала, что проблема доступа, связанная с соблюдением «прав и законных интересов граждан», касается не только отдельных локальных комплексов.

Следующим шагом на пути решения проблемы доступа к информации о человеке было принятие Основ законодательства РФ «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах», где зафиксировано, что «ограничения в использовании архивных документов, содержащих сведения о личной жизни граждан (об их здоровье, семейных и интимных отношениях, имущественном положении), а также создающие угрозу для их жизни и безопасности жилища, устанавливаются на …»[38].

Проблема доступа к информации о человеке решалась в новом законе в том же направлении, что и в предыдущих документах: не были определены общие термины и положения, речь шла только о конфиденциальной информации. Но в данном документе «тайна личной жизни» была конкретизирована несколькими тематическими группами информации. Конечно, названные группы не исчерпывали всего многообразия конфиденциальной информации о человеке, но они показали направление дальнейшего совершенствования законодательства по данной проблеме. И, кроме того, конкретные группы конфиденциальной информации о человеке, названные в федеральном законодательстве, дали возможность архивистам-практикам аргументировать защиту названных групп информации от свободного доступа.

В декабре 1993 г. была принята Конституция РФ[39], в которой получили подтверждение отдельные положения Основ законодательства РФ «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах», в частности, закреплено право человека на существование конфиденциальной информации о нем и названы несколько тематических групп такой информации: «Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени». (Ст.23). Таким образом, узаконивая существование конфиденциальной информации о человеке, Конституция добавила непонимания в проблему наполняемости информацией таких тематических групп как «личная жизнь», «личная тайна», «семейная тайна», «частная жизнь». О других группах конфиденциальной информации речь не шла.

В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»[40], в котором присутствовали противоречивые положения, касающиеся информации о человеке. В Законе было дано общее определение информации о человеке: «информация о гражданах (персональные данные) – сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность»[41]. Далее было сказано, что персональные данные являются конфиденциальной информацией. При этом в Законе было определено, что конфиденциальная информация - информация ограниченного доступа. Таким образом, можно было сказать, что персональные данные – конфиденциальная информация о человеке, т.е. информация ограниченного доступа. При этом персональными данными называлась не какая-то отдельная группа информации о человеке, а любая (вся) информация при одном условии, по сути, делающем информацию о человеке его персональными данными – возможности идентификации конкретного человека с помощью содержащейся в документе информации. Таким образом, закон делал закрытым для свободного доступа любой документ, содержащий персональные данные. Это положение, противоречившее элементарной логике (поскольку очевидно, что существует информация о человеке, которая не может принести ему вред или ущерб), международному подходу (см. Рекомендации Комитета министров Совета Европы № R (2000) 13[42]), стало отправной точкой, после которой термин «персональные данные» стал эквивалентом конфиденциальной информации о человеке.

Положительной стороной закона являлось данные им два определения, вносившие определенную ясность в понимании сути проблемы: конфиденциальная информация - документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации;

собственник информационных ресурсов - субъект, в полном объеме реализующий полномочия владения, пользования, распоряжения указанными объектами[43].

В дальнейшем этот закон Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ был признан утратившим силу[44].

 В развитие Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» в 1997 г Указом Президента РФ был утвержден «Перечень сведений конфиденциального характера»[45]. Этот документ в отличие от Закона «Об информации, информатизации и защите информации», отмененного в 2006 г., остается действующим до настоящего времени. Согласно Перечню первую группу конфиденциальной информации составляют «сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные)…». 

Таким образом, в развитие Закона был опубликован документ, в котором наполнение термина «персональные данные» значительно сужено. Если в Законе «Об информации, информатизации и защите информации» «персональные данные» охватывают всю информацию о человеке, при условии его идентификации, то в соответствии с Перечнем «персональные данные» являются только частью информации о частной жизни гражданина, которая может его идентифицировать.

22 октября 2004 г. был принят Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации». Согласно ст.25 (п.3) данного Закона «ограничение на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности, устанавливается на …». (Ст.25 (3))[46]. Приведенная формулировка содержит для архивистов все те же проблемы, что и другие формулировки, в которых в разных сочетаниях упоминаются «частная жизнь», «личная тайна», «семейная тайна». Вместе с тем, формулировка Закона содержит указание на то, что помимо сведений о личной и семейной тайне лица и его частной жизни подлежит защите и другая информация, та, которая создает угрозу для безопасности лица в случае ее обнародования. Эта формулировка увеличивает количество тематических групп конфиденциальной информации о человеке. В Законе они не названы, но в п. 2 той же статьи сказано, что «ограничивается доступ к архивным документам независимо от их форм собственности, содержащим сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законодательством Российской Федерации тайну…».

Параллельно с принятием названных документов во второй половине 1990-х гг. активно разрабатывался и обсуждался проект Федерального закона «О персональных данных». Закон не распространяется на архивную отрасль, но констатирует наличие в архивных документах, в том числе в документах АФ РФ, персональных данных.

Что касается других групп конфиденциальной информации, то  в Законе РФ  «Об основах законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» было записано, что ««использование документов государственной части Архивного фонда Российской Федерации, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну, разрешается по истечении 30 лет со времени их создания, если иное не установлено законодательством». Эта формулировка ничего не разъяснила в плане понимания, о каких тайнах идет речь.

В 1994 г. были изданы акты, сыгравшие значительную роль в формировании понимания того, какая информация относится к служебной тайне. Во-первых, это была часть первая Гражданского кодекса РФ, где в ст. 139 было дано единое определение служебной и коммерческой тайны: «информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности»[47]. Нежелательность смешения служебной и коммерческой тайн  привела к тому, что с 1 января 2008 г. указанная статья утратила силу[48].

Другим важнейшим актом стало Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти[49]. Данным положением был введен новый термин с весьма оригинальным определением: «к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью» (ст.1.2). Трудно считать данную формулировку ясной и определенной. Вместе с тем, нормы п. 1.7 Положения устанавливают, что «служебная информация ограниченного распространения без санкции соответствующего должностного лица не подлежит разглашению (распространению)», то есть они однозначно определяют эту информацию как конфиденциальную. Сам текст указанного положения получил гриф «Для служебного пользования» и был опубликован лишь спустя 10 лет после принятия.

Уже упоминавшийся «Перечень сведений конфиденциального характера» подтвердил в соответствии с Гражданским кодексом, что к сведениям конфиденциального характера относятся: служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти (служебная тайна) и сведения, связанные с коммерческой деятельностью (коммерческая тайна). С отменой ст. 139 ГК РФ данные определения утратили всякую правовую основу.

Для обозначения служебной информации конфиденциального характера помимо термина «служебная тайна» используется целый ряд других, в первую очередь, «служебная информация». В течение длительного времени единственным источником, в котором было закреплено легальное определение служебной информации, был Федеральный закон «О рынке ценных бумаг»[50], в котором ей целиком посвящается восьмая глава. Под служебной информацией указанный закон понимает «любую не являющуюся общедоступной информацию об эмитенте и выпущенных им эмиссионных ценных бумагах, которая ставит лиц, обладающих в силу своего служебного положения, трудовых обязанностей или договора, заключенного с эмитентом, такой информацией, в преимущественное положение по сравнению с другими субъектами рынка ценных бумаг» (ст.31). Важно обратить внимание на то, что, во-первых, данное определение не является универсальным и применяется только в рамках соответствующего правового института. Во-вторых, закон прямо устанавливает, что служебная информация представляет собой сведения с ограниченным доступом.
  Статья 8  п. 3 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[51] запрещает ограничивать доступ к информации «о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну)».

Итак, определение служебной тайны законодательно не закреплено, его можно найти только в подзаконных нормативных актах.

Федеральный закон «О коммерческой тайне» 2004 года[52]дал определенные разъяснения по поводу того, что понимается под коммерческой тайной, какая информация ее составляет и каковы условия доступа к ней. В ст.3 п.2 Закона говорится, что «информация, составляющая коммерческую тайну, - сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны».

   Доступ к информации, составляющей коммерческую тайну, - ознакомление определенных лиц с информацией, составляющей коммерческую тайну, с согласия ее обладателя или на ином законном основании при условии сохранения конфиденциальности этой информации.

  В 2006 году вышел уже упоминавшийся Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации»[53], в котором  впервые были названы все группы конфиденциальной информации:  информация, составляющая служебную тайну; информация, составляющая коммерческую тайну, информация, составляющая профессиональную тайну[54].

Статья 8 Закона запрещает ограничивать доступ к информации «о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну).

В действующем законодательстве отсутствует четкое определение профессиональной тайны. Представленная в нормах ФЗ РФ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» закрепляет указанное понятие следующим образом: «Информация, полученная гражданами (физическими лицами) при исполнении ими профессиональных обязанностей или организациями при осуществлении ими определенных видов деятельности (профессиональная тайна), подлежит защите в случаях, если на эти лица федеральными законами возложены обязанности по соблюдению конфиденциальности такой информации[55]». Профессиональная тайна - это банковская тайна; врачебная тайна; адвокатская тайна; нотариальная тайна; журналистская тайна; тайна исповеди, тайна страхования; налоговая тайна и др.

Анализ законодательства, относящегося к профессиональной тайне, позволяет говорить о том, что профессиональную тайну составляет информация об оказании профессионалом организаций  профессиональных услуг конкретному лицу. Иными словами профессиональную тайну составляют, как отмечалось выше, тематические группы конфиденциальной информации о человеке. Например, в Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[56] сказано, что «сведения о факте обращения гражданина за оказанием медицинской помощи, состоянии его здоровья и диагнозе, иные сведения, полученные при его медицинском обследовании и лечении, составляют врачебную тайну». Согласно Федеральному закону «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» «адвокатской тайной являются любые сведения, связанные с оказанием адвокатом юридической помощи своему доверителю»[57]. В соответствии с Налоговым кодексом РФ «налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, следственными органами, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений…»[58]. Все исключения, касающиеся информации о человеке, связаны с общедоступностью информации о нем в связи с: решением самого субъекта информации; номером налогоплательщика; решением налогоплательщика баллотироваться в выборные органы (в этом случае общедоступной становится информация о доходах и имуществе такого лица и его жены) (см. также Приложение 3. Классификация тайн в соответствии с законодательными и нормативными правовыми документами Федерации).

Вышеприведенные законы позволяют составить примерный перечень тематических групп конфиденциальной информации о человеке (Приложение 1. Примерный перечень тематических групп конфиденциальной информации о человеке с выдержками из федерального законодательства), который является своего рода иллюстрацией к ключевому положению ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», касающемуся конфиденциальной информации о человеке - критерию разделения информации о человеке на общедоступную и конфиденциальную.

Если говорить об основном нормативном правовом документе, определяющем деятельность архивных учреждений Российской Федерации - «Правилах  организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах и библиотеках, организациях Российской академии наук» (М., 2007), то вопросы доступа и использования конфиденциальной информации, содержащейся в архивных документах, в них не рассматриваются.