Современные “горизонтальные” формы координации

 

В современной российской организации социально-экономической жизни в той или иной форме сняты «советские» ограничения на конверсию властных статусов в деньги, как и денег во властные статусы, связанные с распоряжением другими ресурсами, что видно, например, из состава представительских органов власти федерации, регионов и муниципалитетов. Муниципальные ресурсы жизненно необходимы федеральным, окружным, столичным и региональным чиновникам для того, чтобы иметь возможность выстраивать пространств для личной жизни, создавать свои поместья.

В этом они не ограничены федеральным законодательством. Нет ни одного нормативного акта, задающего формы представленности подразделений государственного устройства на уровне ниже регионов и их отношения с муниципалитетами. Расположенные в муниципалитетах отделы, инспекции, контроли, управления и прочие подразделения региональных представительств федеральных учреждений не имеют общегосударственного правового статуса, хотя и обладают — на муниципальном уровне — делегированной им внутриведомственными инструкциями властью. Чиновники этих организаций, будучи государственными служащими, живут в муниципалитетах, но официально связаны только со своими начальниками в столицах регионов.

Особую пикантность ситуации придает то, что правовое положение федеральных и окружных структур фиксировано только на уровне субъектов федерации - регионов единственным постановлением Совета Министров - Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» от 27.05.1993 г. № 491. На уровне муниципалитетов, однако, присутствуют не региональные организации министерств и ведомств, а их отделы, филиалы, подразделения и инспекции, не имеющие статусов юридических лиц и не обладающие какими бы то ни было отдельными правами по распоряжением ресурсами. Внутренние территориальные структуры федеральных и окружных государственных организаций определяются не федеральными, а ведомственными актами, в которых определено, какое несамостоятельное подразделение этого ведомства в каком муниципалитете базируется, то есть задается ведомственная административно-территориальная структура.

«В реальности» работники этих не обладающих правами юридических лиц контор независимы от муниципальных властей, Но «на самом деле» они зависят от муниципалитетов в отношениях обеспечения услугами, предоставления рабочей силы, обслуживания коммуникаций, и прочего. И если начальник отдела или инспекции какой либо федеральной службы, такой как миграционной, хочет получить землеотвод для строительства своего дома-поместья, то ему надо договариваться с мэром муниципального образования. Но у мэра есть свои потребности, например ему жизненно важности получить в миграционной службе квоту на привлечение сторонней рабочей силы. Естественно, что мэр и руководитель отдела службы чаще всего «договариваются». Схожие отношения объединяют всех служивых людей примерно одного уровня в весьма спаянную структуру взаимного обслуживания.

В результате торга в «на самом деле» возникает своеобразное очеловеченное поместное пространство, структура и отношения в которых принципиально отличаются от того образца, который навязывается любой «верхней» властью. Оно непрозрачно, закрыто для внешнего наблюдения и описания и внешне проявляется в основном домами-усадьбами, выгодно отличающимися внешним видом от окружающего его убожества. Пространство поместий формально вписано в унифицированное муниципальное с его обязательными памятниками, школами, больницами и прочими атрибутами заботы власти о благе народа, однако образовано отношениями между усадьбами-поместьями муниципальных, региональных и федеральных чиновников и коммерсантов, а также пространственными локализациями институтов их охоты, рыбалки, застолья. Это пространство жизни тщательно обустраивается и формируется под потребности тех, кто в него вписан.

Совокупность возможностей договариваться и результатов этих договоренностей (обменов услугами и ресурсами) формирует современный российский административный рынок. Результатом административно-рыночных отношений становится поместное обустройство страны, происходящее в ином социальном пространстве, нежели пространство официальных государственных отношений.

Члены сословий, предназначенных для контроля за использованием ресурсов («силовики») интерпретируют это как коррупцию, хищение ресурсов или их нецелевое использование. Подобная интерпретация служит основанием для уголовного или административного преследования нарушителей, в том числе губернаторов, федеральных и региональных государственных служащих, глав муниципалитетов и коммерсантов, обслуживающих соответствующие бюджеты и проекты. Чаще всего, однако, в ходе следствия выясняется, что «расхитители» действовали в рамках ведомственных и подзаконных актов и нет иных оснований, кроме политических, для их уголовного преследования.

При желании контролеров за соблюдением социальной справедливости, сам процесс административного торга и перераспределения ресурсов можно интерпретировать как нарушение нормативных актов работы с ресурсами. Число мэров городских округов и городских поселений, не сумевших “договориться” с федеральными контролерами, губернаторами, или столичными инвесторами о выделении земли или других ресурсов под разного рода проекты или даже для выполнения своих необеспеченных ресурсами полномочий (и попавших вследствие этого в жернова кампании борьбы с коррупцией) уже перевалило за сотню.

 

 Наше гражданское общество

 

Отечественное государство-общество общество «в реальности» конституируется формальным дефицитом ресурсов и стремлением к их справедливому распределению. Именно дефицитарные связи стягивают части государства- элементы административно-территориальной структуры в целое. Причем само понятие социальной справедливости предполагает сословное расслоение и некие нормы того, что должно быть распределено сословию в целом и его членам – сообразно их статусам в сословии. В то же время, внутри поместий, «на самом деле», дефицита нет, скорее есть изобилие ресурсов, которое демонстрируется помещиками тем, кто этого, по их мнению, достоин.

Такое общество, «в реальности» демонстрирующее дефицит ресурсов, а «на самом деле» манифестирующее их избыток, неотделимо от государства и, скорее всего, даже аналитически не поддается вычленению из него. Это “общество социальной справедливости” функционально эквивалентно «буржуазному обществу», то есть обществу, отделенному от государства. Однако российское общество, в отличие от буржуазного общества, которое дополняет государство, всегда противопоставлено ему (так как члены общества – официально – обделены ресурсами, в чем всегда, по их мнению, виновато государство) и, в то же время, полностью в него интегрировано. Впрочем, можно сказать, что и государство полностью интегрировано в так организованное общество. Они переходят друг в друга и попытки их разделить потенциально столь же успешны, как и попытки найти вторую сторону ленты Мебиуса.

Общество социальной справедливости устроено непрозрачно, причем это устройство таково, что все мотивы его членов направлены на усложнение общественных связей, а не на их упрощение. Чем более ветвисты и непрозрачны связи в таком обществе, тем легче идут процессы административного торга по распределению и перераспределению ресурсов, тем больше возможностей для изъятия сословной ренты.

Позитивное знание о реальных процессах распределения ресурсов почти всегда оказывается непубличным, скрытым, априори “вредным”, а с позиции внешнего наблюдателя – свидетельствующим о противозаконности действий как тех, кто распределяет ресурсы, так и тех, кто их осваивает или списывает. Уже поэтому любое расследование распределения ресурсов приводит государственного человека (даже такого, как один бывший генеральный прокурор) к выводу, что “коррупция пропитала все связи и отношения” в нашем государстве-обществе.

Публичность делает невозможным отношения и связи административного торга, следовательно и сам торг, что обостряет ресурсные дефициты. Из советской практики общеизвестно, что как только, к примеру, начиналась борьба с коррупцией в торговле, то продукты повседневного спроса исчезали из «реальности», увеличивая изобилие тех же продуктов в «на самом деле». Масштабное “вскрытие злоупотреблений”, такое как гласность в СССР, в немалой степени способствовало разрыву сложившихся ресурсных отношений, что вызвало переход от частных дефицитов к всеобщему, приведшему, в конечном счете, к распаду государства.

Попытки преодоления дефицита ресурсов для развития, как правило, идут в рамках “борьбы с коррупцией, хищением и нецелевым использованием бюджетных средств”. Однако еще не было примера, когда бы эта борьба, в конечном счете, приводила к результатам, которые можно было бы счесть позитивными. Если конечно не считать успешной реализацию сталинской логики массовых репрессий, когда сословия, члены которого которые по политическим обстоятельствам были признаны виновными в хищении ресурсов или нецелевом их использовании, лишались своего статуса и своих поместий. Его члены пополняли ряды сословия “зэков” или получали “десять лет без права переписки”.

С моей точки зрения, принципиальная непубличность в распределении и освоении ресурсов есть имманентное свойство самой системы сословно-ресурсного общественного устройства. Оно повсеместно и неискоренимо, однако масштабы этого явления могут быть уменьшены за счет упрощения административно-территориального устройства.

Хотел бы еще раз обратить внимание на различия в формах согласования интересов между СССР и современной Российской федерацией. Как уже говорилось, согласование интересов властных групп в СССР осуществлялось институтами КПСС в форме коллегиальных органов власти: бюро и пленумов обкомов, горкомов, райкомов партии — по вертикали, по уровням управления. По горизонтали же уровней организации согласование интересов достигалось через членство большинства работников аппаратов управления в самой КПСС. Соблюдение партийных норм и партийная дисциплина были существенно значимее, чем соблюдение иных норм, в том числе хозяйственной и даже личной жизни.

“В реальности” России согласование интересов осуществляется в рамках законов о государственном служении и положений о министерствах и ведомствах, утверждаемых Правительством РФ.

Тем не менее, на муниципальных уровнях система координации фактически существует и пронизывает все структуры, расположенные на территории муниципалитета. Эта связность проявляется прежде всего в административном торге при обмене ресурсами, которыми располагает каждый служивый человек по факту исполнения своих служебных обязанностей.

На территории городского округа, муниципального района или поселения расположены десятки отделов и инспекций федерального, окружного, столичного и регионального подчинения , и в них занята существенная часть активного населения. Эти люди, оказывая друг другу услуги даже в пределах должностной компетенции, связываются в прочнейшую и невидимую сеть неформальных связей, которая по факту и представляет наше гражданского общество. Существует множество институтов этого гражданского общества, такие как совместная охота, рыбалка, ресторан, баня или «открытый для своих дом». Иногда, в относительно небольших муниципалиях, к такого рода институтам можно отнести конфессии, театры или закрытые клубы. Однако “в реальности” государственной организации этого общества не существует.

Это общество строго иерархизировано, так что функционеры, проводящие досуг в одной бане, не пересекаются с функционерами, проводящими досуг в другой бане. Грубо говоря, на уровне первых лиц муниципалитета и руководителей отделов и инспекций формируются свои структуры гражданского общества, а на уровне рядовых инспекторов окружных отделов и рядовых чиновников муниципалитетов — свои. Члены таких клубов практически не пересекаются в своих общественно-гражданских отношениях. Они, если и ходят в одну баню, то в разное время.

Такая институциональная организации административного рынка и гражданского общества приводит к абсолютной, в большинстве случаев, их закрытости для внешнего наблюдения и изучения.

Причем такое гражданское общество существует только на муниципальных уровнях административно-территориальной организации, в том социальном пространстве, которое заполнено резидентурами федеральных, окружных, столичных и региональных контор в муниципалитетах и не регулируется писаным правом. Это общество “на самом деле” самодовлеющее, так как любые ведомственные интересы и амбиции, планы государственного развития, инновационные проекты и бизнесы должны быть в первую очередь согласованы -”протерты” - в банях и ресторанах, иначе их ждет печальная судьба. И только после этого они могут превратиться в «реальность» государственной жизни.

Рынок и рыночные отношения на муниципальных уровнях в таких условиях возможны только как некоторые разрешенные «гражданским обществом начальников» действия, не ущемляющие интересов членов этого общества.

При всеобщей распространенности описанных выше феномен, в государстве тем не менее отсутствует общепринятый язык их легитимного описания. Отечественное гражданское общество и поместное обустройство служивых людей одного уровня чиновниками других уровней и «простыми людьми» воспринимается как нарушение социальной справедливости при распределении ресурсов, как коррупция, злоупотребление служивым статусом, расхищение бюджетных ресурсов и их нецелевое использование, что по меньшей мере не способствует пониманию устройства государства и принципов его функционирования.

 

 

[1] Представляемый текст является частью работы, выполненной по гранту ГУ-ВШЭ №

[2] С моей точки зрения, понятия политики и политических отношений применимы для описания отечественных реалий только в относительно краткие периоды революций и перестроек, но не в стабильные времена.

[3]         по материалам сайта www.terrus.ru

[4] Тархов «Изменение административно-территориального деления России в ХХ111-ХХ веках.

«Административно-территориальное деление России: история и современность». Под редакцией А. Пыжикова.

Шульгина Ольга Владимировна. Административно-территориальное деление России в XX веке (

[5] Трейвиш А. И.Географическая полимасштабность развития России (город, район, страна и мир)

 Т.Г.Нефедова, П.М.Полян, А.И.Трейвиш Город и деревня в Европейской России: сто лет перемен

              Т.Г.Нефедова Сельская Россия на перепутье. Географические очерки.

               Т.Нефедова Т., Пэллот, Дж. Неизвестное сельское хозяйство, или Зачем нужна корова?

   Махрова А.Г., Нефедова Т.Г., Трейвиш А.И. Московская область сегодня и завтра: тенденции и перспективы пространственного развития.

[6] Россия: принципы пространственного развития

ЦСИ ПФО 2003 г. под редакцией В.Л. Глазычева.

[7] В.Л. Каганский «Культурный ландшафт и советское обитаемое пространство.

[8] Кривов Александр, Крупнов Юрий . Дом в России.

[9]      В. М. Ефимов пишет: «Поместная система, как порядок служилого, т. е. обязанного ратной службой, землевладения, установился в Московском государстве XV и XVI вв. В основании этого порядка лежало поместье. Поместьем в Московской Руси назывался участок казенной или церковной земли, данный государем или церковным учреждением в личное владение служилому человеку под условием службы, т. е. как вознаграждение за службу и вместе как средство для службы. Подобно самой службе, это владение было временным, обыкновенно пожизненным. Условным, личным и временным характером своим поместное владение отличалось от вотчины, составлявшей полную наследственную земельную собственность своего владельца».«Эволюционный анализ русской аграрной институциональной системы». Мир России. № 1 2009

[10]       «реальным государственным поместьем-предприятием был сельский район во главе которого стоял первый секретарь райкома, объединяющий в себе функции и наместника центральной власти и управляющего государственным районным предприятием. Официально социалистическими сельскохозяйственными предприятиями считались колхозы и совхозы, но на практике они являлись всего лишь цехами сельхозпредприятия-района. И в этом состоит существенная разница подходов ВКП(б)/КПСС в управлении промышленностью, через отраслевые министерства, и сельским хозяйством - непосредственно через райкомы, несмотря на наличие министерства сельского хозяйства. Центральным лицом пронимающим решения по отношению к колхозу был не его председатель, а первый секретарь райкома. Это он принимал решения когда колхоз должен начать сеять, когда убирать, сколько коров держать, какие технологии использовать и т.д. и т.п» В.М. Ефимов цит сочинение

[11] Вагин В.В. Русский провинциальный город: ключевые элементы жизнеустройства /

[12] С.Кордонский В реальности и на самом деле.

[13] Кордонский Симон «Рынки власти. Административные рынки СССР и России».

[14] Ресурсами в данной работе считается все, что распределяется. Если, например, энергетическое сырье продается и покупается, то оно товар, а не ресурс. Но если это сырье распределяется, то оно ресурс. Если существует свободное обращение денег, то они - настоящие деньги, а если деньги концентрируются в бюджетах разного уровня и распределяются согласно потребности в них в элементах административно-территориального деления, то они превращаются в финансовые ресурсы. Подробнее - в работе “Ресурсное государство”

[15] Кордонский «Сословная структура постсоветской России».

[16]       МЕТОДИЧЕСКОЕ ПИСЬМО «О правовых аспектах ограничения права отдельных категорий граждан Российской Федерации быть членами политических партий и ограничения в служебной деятельности граждан, являющихся членами политических партий». edinros.nov.ru/data/docs/45103d8e2bf10.doc

 

[i]      Литература

1.           «Административно-территориальное деление России: история и современность». Под редакцией А. Пыжикова. М. Олма-пресс. 2003

2.             Вагин В.В. Русский провинциальный город: ключевые элементы жизнеустройства // Мир России. 1997. № 4. С. 53 — 88.

3.             Ефимов «Эволюционный анализ русской аграрной институциональной системы». Мир России. № 1 2009  В.Л.«Культурный ландшафт и советское обитаемое пространство. М., НЛО. 2001.

4.             Кордонский С «Рынки власти. Административные рынки СССР и России». М. 2006 ОГИ

5.             Кордонский С. В реальности и на самом деле. В “Ресурсное государство”. М. Регнум 2007

6.        Кордонский С. Ресурсное государство. М. Регнум 2006

7.        Кордонский С. Социальная структура постсоветской России М. ФОМ. 2008

8.        Кордонский С. Государство, гражданское общество и коррупция. В «Отечественные записки» №5 2005

9.        Кривов Александр, Крупнов Юрий . Дом в России. Национальная идея Красный пролетарий, ОЛМА-ПРЕСС, 2004 г.

10.        Махрова А.Г., Нефедова Т.Г., Трейвиш А.И. Московская область сегодня и завтра: тенденции и перспективы пространственного развития. Москва: Новый хронограф, 2008

11.        Т.Г.Нефедова, П.М.Полян, А.И.Трейвиш Город и деревня в Европейской России: сто лет перемен.Москва: ОГИ, 2001.

12.                Т.Г.Нефедова Сельская Россия на перепутье. Географические очерки. Москва:Новое издательство, 2003.

13.                 Т.Нефедова Т., Пэллот, Дж. Неизвестное сельское хозяйство, или Зачем нужна корова? Москва: Новое издательство, 2006

14.                 Россия: принципы пространственного развития

15.        ЦСИ ПФО 2003 г. под редакцией В.Л. Глазычева.

16.        Тархов Сергей «Изменение административно-территориального деления России в ХХ111-ХХ веках. Логос № 1 (46) 2005 с 65

17.        Трейвиш А. И.Географическая полимасштабность развития России (город, район, страна и мир) Докторская диссертация. Регистрационный номер ВНТИЦ: 0520060182

18.        Шульгина Ольга Владимировна. Административно-территориальное деление России в XX веке (Историко- географический аспект) : Дис. ... д-ра ист. наук Москва, 2005 419 с. РГБ ОД, 71:06-7/19