Особенности создания и реализации Федеральных целевых программ

Глава 1. Теоретико-методологические основы создания и реализации федеральных целевых программ

Особенности создания и реализации Федеральных целевых программ

В России функционирует значительное число достаточно совершенных и эффективных специализированных и отрасле­вых служб мониторинга, входящих в состав различных ве­домств и предназначенных для контроля функционирования разнообразных объектов. Однако отсутствует служба монито­ринга, которая была бы независимой от местных властей и ве­домств, интегрировала бы информацию об эффективности функционирования и обеспечивала бы руководство Федеральных целевых программ необ­ходимой информацией для принятия своевременных решений по реализации Федеральных целевых программ (ФЦП).

В связи с началом реализации Президентских целевых про­грамм, национальных проектов, а также мер по укреплению це­лостности России и усилению контроля обстановки во всех сферах жизнедеятельности государства необходимо создание межведомственной системы мониторинга, в рамках которой объединялась бы и анализировалась вся информация о состоя­нии процессов реализации ФЦП. Особенно это актуально для президентской вертикали власти, призванной нацеливать, ко­ординировать и контролировать исполнение федеральных за­конов и директив всеми регионами, ведомствами и отраслями хозяйства страны, а также оценивать состояние важнейших ФЦП, имеющих государственное значение; при этом в процес­се получения информации упор должен делаться на полноту и объективность данных, выдаваемых системой мониторинга.

Разработка и реализация ФЦП используют целевой подход, который базируется на генеральной идее современного этапа управления экономико-организационными системами: для по­вышения эффективности их функционирования необходимо согласованное по целям управление, так как несогласованность целевых устремлений и действий организаций и исполнителей - главный источник потерь. Целевые методы направлены на согласование целей каждой организации, каждого исполнителя с генеральной целью организации, на согласование ее целей с ресурсными возможностями.

Поэтому целевой подход предполагает первоочередное оп­ределение системы целей государства или планируемых ре­зультатов ФЦП, формирование на этой основе множества ре­шаемых задач по достижению результатов, а также измерение конкретных результатов по этапам достижения поставленных целей.

Рассматриваемый подход предполагает также, что для каж­дой цели определен орган, который организационно обеспечи­вает ее достижение; и наоборот, у каждого органа должна быть цель, которая служит основой его функционирования. Таким образом, любая цель представляет собой определенную сово­купность целей более низкого уровня, задач управления и кон­кретных действий по их исполнению, т.е. достаточно общая цель деятельности государства достигается в результате осу­ществления ряда частных целей и решения частных задач.

Определение цели системы является одним из наиболее важных, сложных и трудно разрешаемых вопросов, особенно на уровне государства. Его важность не вызывает сомнений, неправильное или недостаточно четкое определение цели при­водит к весьма серьезным (иногда катастрофическим) послед­ствиям для системы в целом, обрекает ее на "слепое" блужда­ние в динамически изменяющихся условиях внешней среды. Сложность и трудность решения проблемы целеобразования определяются в значительной мере тем, что она не поддается достаточно строгой формализации.

Целевой подход в качестве средства формализации исполь­зует понятие дерева целей, которое представляет собой совокупность последовательно дробящихся целей в соответствии с понижающимся уровнем управления. Таким образом, цели от­дельных уровней увязываются в схеме дерева целей, которое является наглядной графической моделью иерархической взаимосвязи целей системы в целом и отдельных ее состав­ляющих.

При построении дерева целей важная роль принадлежит эв­ристическим методам, экспертным оценкам, необходимость использования которых обусловлена большой неопределенно­стью в решении этих задач. Сложный характер формирования дерева целей не позволяет построить достаточно строгую ма­тематическую модель целеобразования. Вместе с тем опыт формирования и использования деревьев целей при построении систем управления социально - экономическими системами позволил сформулировать следующие общие правила и свой­ства реализации процедуры целеобразования:

1. Ни одна цель высших уровней иерархии не достигается непосредственно, а лишь посредством достижения подцелей, на которые она распадается. В то же время это не просто обыч­ное сложение подцелей, так как каждая из подсистем может обладать собственными подцелями, отличающимися от гло­бальной.

2. Средства к достижению общей (глобальной) цели явля­ются ее подцелями.

3. Цели нижних ярусов всегда являются средствами дос­тижения целей высших ярусов, и дерево целей реализуется наиболее эффективно, если каждая подсистема стремится дос­тичь своей подцели, имея в виду общую цель всей системы.

4. В системе существуют состязательность целей и их взаимосвязь, которые проявляются на всех ярусах дерева це­лей. Состязательность целей выражается в том, что иногда при­ходится поступаться степенью реализации одной цели во имя достижения другой цели. Взаимосвязь ("взаимная поддержка") целей выражается в том, что нередко достижение одной цели способствует реализации другой цели. На более низких ярусах дерева очень часто наблюдается взаимопереплетение целей. Анализ и учет как состязательности, так и взаимосвязи и пере­плетения целей дают важный материал для принятия обосно­ванных решений и оценки их последствий.

5. Цели верхних уровней формулируются неизбежно в достаточно общем виде, в агрегированных, абстрактных поня­тиях и детализируются на нижних уровнях целевой структуры.

Следует отметить, что цели организационно-экономических систем никогда не являются очевидными и обычно не вытека­ют непосредственно из условий деятельности и интересов каж­дой рассматриваемой подсистемы. Для выявления и формали­зации целей используется аппарат системного анализа и иссле­дования операций.

Рассматриваемые ФЦП по своей сути представляют собой важнейшие национальные проекты, реализация которых долж­на существенно улучшить состояние дел в таких важных сфе­рах РФ как образование, здравоохранение, жилищное строи­тельство и сельское хозяйство.

Управление любой программой, включая ФЦП, является интегрированным, т.е. охватывающим все процессы создания и реализации программы в сложной взаимосвязи.

Отдельные, достаточно разработанные процедуры техноло­гии формирования дерева целей программ приведены ниже:

1. Декомпозиция генеральной цели по уровням дерева це­лей.

2. Установление взаимосвязи и дублирования целей - мат­ричный анализ.

3. Оценка относительной важности целей, особенно для устранения их конкурентности.

4. Установление взаимосвязи целей в сложных и больших системах и придание им сравнительных и численных оценок.

5. Установление взаимосвязи целей с вариантами плани­руемых мероприятий и ограничениями по ресурсам.

6. Установление "истинных" (полных) затрат на достиже­ние поставленных целей.

7. Прогнозирование появления целей в будущем - метод сценариев.

8. Анализ комплексов целей - методы имитации.

Процессы управления реализацией ФЦП могут быть разби­ты на шесть основных групп, реализующих различные функцииуправления:

1. процессы инициации- принятие решения о начале раз­работки и выполнения программы;

2. процессы планирования- определение критериев успеха программы и разработка сетевых графиков их достижения;

3. процессы исполнения- координация организаций и дру­гих ресурсов для реализации программы;

4. процессы мониторинга и анализа- определение соот­ветствия хода реализации программы поставленным целям и критериям успеха и принятие решений о необходимости при­менения корректирующих воздействий;

5. процессы управления- определение необходимых кор­ректирующих воздействий, их согласование, утверждение и применение;

6. процессы завершения- выполнение программы и анализ ее результатов.

Процессы управления программами накладываются друг на друга и происходят с разными интенсивностями на всех стади­ях. Кроме того, процессы управления программами связаны своими результатами - ре­зультат выполнения одного становится исходной информацией для другого.

Процессы мониторинга и анализа ФЦП включают как ана­лиз самой программы, так и анализ ее исполнения.

Анализ программы означает определение того, удовлетво­ряет ли она предъявляемым к ней требованиям. Он выражается в оценке показателей программы участниками программы.

На стадии планирования результатом анализа программы может быть принятие решения о необходимости изменения на­чальных условий и, соответственно, составления нового сцена­рия реализации ФЦП, либо принятие разработанной версии в качестве базового плана проекта, который в дальнейшем слу­жит основой для измерения степени исполнения. Под процес­сами анализа в дальнейшем понимаются процессы анализа ис­полнения.

Процессы анализа исполнения предназначены для оценки состояния и прогноза успешности исполнения программы со­гласно критериям и ограничениям, определенным на стадии планирования. В силу уникальности программ эти критерии не являются универсальными, но для большинства программ в число основных ограничений и критериев успеха входят цели, сроки, качество и стоимость работ. При отрицательном прогно­зе принимается решение о необходимости корректирующих воздействий, выбор которых осуществляется в процессах управления изменениями.

К основным процессам управления ФЦП относятся:

1. общее управление разработкой, реализацией и измене­ниями - определение, согласование, утверждение и принятие к исполнению управленческих решений и координация измене­ний по всей программе;

2. управление ресурсами- внесение изменений в состав и назначение ресурсов на работы программы;

3. управление качеством - разработка мероприятий по уст­ранению причин неудовлетворительного исполнения;

4. управление рисками - реагирование на отклонения и из­менение рисков в процессе исполнения программы;

5. управление контрактами- координация работы (суб)подрядчиков, корректировка контрактов, разрешение кон­фликтов.

Следует отметить, что эффективное управление разработ­кой и реализацией ФЦП возможно лишь на базе адекватной ей по сложности системы мониторинга.