Мониторинг создания  и  реализации  Федеральных целевых программ

Основной целью мониторинга реализации целевых про­грамм является, с одной стороны, объективная оценка резуль­татов выполнения как ФЦП в целом, так и отдельных ее этапов и программных мероприятий, с другой - выработка рекоменда­ций по совершенствованию ФЦП на уровне корректировки це­лей и задач программы, сроков и основных этапов выполнения, системы программных мероприятий и их исполнителей, меха­низмов ресурсного обеспечения и реализации программы, а также системы организации управления и собственно контроля за ее реализацией.

По своей сути мониторинг представляет собой оператив­ную информационно - аналитическую систему наблюдений за динамикой изменения показателей результативности реализа­ции ФЦП на основе оценки качественных индикаторов и коли­чественных показателей - макроэкономических, финансовых, социальных, демографических, внешнеэкономических, эколо­гических, технологических и других. Важнейшими проблемами при разработке систем мониторинга является формирование системы индикаторов и оценки их допустимых пороговых зна­чений, методологии анализа и прогнозирования динамики их изменения с целью определения уровня эффективности реали­зации ФЦП

На эффективность выполнения ФЦП оказывают влияние огромное количество факторов, причем не только относящихся к сфере экономики, но и социальные, политические, экологические и т.д. Наблюдение и контроль такого всего набора этих факторов очевидно невозможен. Исходя из этого решающее значение при организации системы мониторинга ФЦП имеет задача выбора приоритетных факторов. Определение приори­тетов, например, при организации систем экономического мо­ниторинга зависит от цели и задач конкретных экономических ФЦП. Приоритетность факторов определяется с учетом крите­риев, отражающих их ключевое значение для эффективности выполнения ФЦП в настоящее время, а также выделенным множеством источников уязвимости и угроз каждой конкрет­ной ситуации в ходе выполнения ФЦП.

Основными целями мониторинга реализации ФЦП являют­ся:

1. обеспечение органов исполнительной и законодатель­ной власти на федеральном и региональном уровнях необходи­мой и своевременной информацией, обеспечивающей возмож­ность выработки эффективных стратегических, тактических и оперативных управленческих решений при реализации про­граммных мероприятий ФЦП;

2. представление информации о целях и успехах ФЦП средствам массовой информации (информационная поддерж­ка);

3. сбор информации для проведения исследовательских работ с целью построения долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов выполнения ФЦП.

Основные функции системы мониторинга выполнения ФЦП можно классифицировать по блокам:

1. Нормативно-правовой блок

1.1. нормирование порядка предоставления информации о ходе реализации ФЦП федеральными и региональными ад­министративными органами;

1.2. разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению мониторинга ФЦП на федеральном и ре­гиональном уровнях;

1.3. определение объема информации адекватной мас­штабам ФЦП;

1.4. нормирование порядка доступа к информации.

2. Аналитический блок:

2.1. согласование методологического обеспечения ведения различных видов мониторинга состояния ФЦП и социально-экономической системы (СЭС) в целом;

2.2. выделение объектов наблюдений федерального и ре­гионального уровней, формирование концептуальной и инфор­мационной моделей объектов наблюдений;

3. Информационный блок:

3.1. обеспечение сбора и обработки достоверной и со­поставимой информации о состоянии реализации основных и промежуточных целей ФЦП, а также экономической, полити­ческой и социальной сферы в целом.

3.2. разработка систем кодирования, обработки и пред­ставления информации на основе современных информацион­ных технологий;

3.3. разработка эффективных систем передачи информа­ции на основе компьютерных сетей и средств связи;

3.4. многоуровневая агрегация информации и представ­ление ее в виде, пригодном для принятия управленческих ре­шений;

4. Экспертный блок:

4.1. комплексная и тематическая обработка информации, полученной в ходе реализации ФЦП;

4.2. экспертная оценка и выдача рекомендаций по со­вершенствованию системы программных мероприятий ФЦП, механизма их реализаций, а также управлению и ресурсному обеспечению;

4.3. оценка эффективности принимаемых решений на уровнях законодательной и исполнительной власти, а также на региональном уровне.

В рамках системы мониторинга ФЦП должна использо­ваться:

1. Текущая информация - информация о состоянии ФЦП и СЭС страны в целом и отдельных регионов на текущий мо­мент времени либо за некоторый предшествующий ему период времени: месяц, квартал, полугодие, год. Текущая информация базируется на данных статистической отчетности федеральных и региональных органов управления, а также ведомственной текущей информации.

2. Аналитическая информация- информация и оценки, полученные после определенных процедур сравнения, уста­новления тенденций динамики реализации ФЦП по отношению к некоторым базовым периодам и этапам.

3. Расчетная информация- информация и оценки, по­лученные на основе текущей, аналитической и нормативной информации, представляющие собой значения индикаторов эффективности реализации ФЦП и важнейших показателей СЭС страны.

Мониторинг ФЦП должен проводиться на различных уров­нях: локальном, региональном и федеральном. Схема функ­ционирования системы мониторинга приведена на рис.1.

Рис.1. Схема функционирования системы мониторинга [31, стр. 17]

В соответствии с целями и приведенными определениями мониторинг ФЦП должен осуществляться в трех основных на­правлениях:

1. наблюдения и прогноз возникновения источников уяз­вимости, потенциально способных привести к возникновению угроз реализации ФЦП;

2. наблюдения за рисками и воздействием реальных угроз конкретных ФЦП;

3. прогнозирование и оценка ущербы реализации ФЦП, выработка и контроль реализации мероприятий по ликвидации нанесенного ущерба.

Таким образом, основной задачей мониторинга реализации ФЦП является расчет текущих значений индикаторов ее со­стояния, прогноз их изменения и анализ отклонений от допус­тимых значений.

Следует отметить, что мониторинг должен обеспечивать формирование исходной, причем структурно широкой и выве­ренной информационно-аналитической базы, характеризующей текущее состояние ситуации и динамику развития ФЦП, что обеспечивает возможность формирования прогнозов как самих значений индикаторов эффективности реализации ФЦП, так и развития социально - экономической ситуации в целом по стране.

При этом целесообразно интегрировать различные методы моделирования и прогнозирования.

Статистический прогноз. При статистическом прогнози­ровании сложившиеся ретроспективные тенденции проведения мероприятий, сходных с программными мероприятиями кон­кретной ФЦП экстраполируются на будущее. Основой прогно­за являются временные ряды данных, отражающие динамику изменения основных показателей социально-экономического развития государства (объем ВВП, уровень инфляции, объем налоговых поступлений и др.). При построении прогноза ряды апроксимируются функциями, наиболее характерно описы­вающими динамику изменения индикаторов ФЦП. Результатом задачи является инерционный прогноз индикаторов реализации ФЦП в предположении отсутствия «форс-мажорных» обстоя­тельств и неизменности факторов, влияющих на данный про­цесс.

Имитационный прогноз. Имитационный прогноз предна­значен для вариантных расчетов индикаторов ФЦП при усло­вии различных сценарных воздействий: инвестиционных, нало­говых, бюджетных и т.д. Отвечая на вопрос «Что будет, ес­ли...?», имитационный прогноз позволяет качественно оценить результаты принимаемых решений с точки зрения эффективно­сти реализации ФЦП, что делает его одним из самых необхо­димых элементов прогнозирования.

Целевой прогноз. Целевой прогноз направлен на опреде­ление количества ресурсов, необходимых для достижения за­данных конечных и промежуточных целей ФЦП, либо для про­тиводействия вьщеленным подмножествам угроз реализации ФЦП.

Эффективность функционирования системы мониторинга в исключительной степени зависит от качества и достоверности собираемой информации. Учитывая, что для решения рассмат­риваемой задачи требуется скоординированная деятельность федеральных, отраслевых и региональных статистических ор­ганов. В этом плане исключительно важным организационным условием для создания системы мониторинга упорядочение и координация деятельности по формированию первичных баз данных. В настоящее время основным препятствием для орга­низации мониторинга даже на основе имеющейся статистиче­ской информации является отсутствие общего хранилища, в котором аккумулировалась и оперативно обновлялась инфор­мации федеральных и региональных органов власти, мини­стерств и ведомств.

Функциональная структура системы контроля эффективно­сти выполнения целевых программ представлена на рис. 2.

Рис. 2. Структура системы контроля эффективно­сти выполнения целевых программ [31, стр. 22]

Основные задачи контроля выполнения целевых программ должны решаться следующим образом.

На первом этапе должен проводиться анализ предметной области - СЭС государства. Результатами детального анализа является формирование динамической модели социально - эко­номической системы и внешней среды. В качестве общемето­дологической базы для формализации служит объектно-ориентированный подход к анализу сложной социально-экономической системы, в рамках которого изучаемые объекты представляются в достаточно общем декомпозиционном виде:

1. объекты, которые подвергаются изучению и воздейст­вию;

2. субъекты, которые их реализуют;

3. отношения между указанными объектом и субъектом;

4. отношения между действующими субъектами.

Объектно-субъектный подход в сочетании с методологией структурного анализа сложных систем является весьма эффек­тивным средством для сценарного контроля выполнения ФЦП, а также при анализе поведения социально-экономической сис­темы (СЭС).

Динамическая модель реализации ФЦП должна описывать ее моментальные состояния, обстановку, динамику их изменения, задает в каждый момент времени текущие ограничения на «нор­мальные», с точки зрения выполнения целей и задач программ­ных мероприятий, состояния (например, в виде множества «нор­мальных» состояний для каждого параметра), выход за которые неприемлем с точки зрения условий выполнения ФЦП. Исходные понятия такой концепции моделирования включают следующие составляющие:

1. идентифицированная модель ФЦП и СЭС государства;

2. модель окружающей обстановки;

3. общая модель поведения ФЦП и СЭС;

4. модель измерения состояний ФЦП;

5. модель измерения состояния окружающей среды;

6. модель корректировки ФЦП.

На основе результатов анализа и моделирования социаль­но-экономической обстановки должны быть сформированы множества индикаторов для оценки и прогнозирования состоя­ния реализации ФЦП, разработаны комплексы методов и инст­рументальных средств определения их значений, а также мето­ды определения пороговых значений индикаторов.

Основным условием функционирование системы контроля эффективности выполнения ФЦП является непрерывное осу­ществление мониторинга социально-экономической обстанов­ки (в первую очередь тех ее аспектов, которые имеют непо­средственное отношение к ФЦП). Основной целью мониторин­га является определение значений индикаторов реализации ФЦП и оценка их выхода за пороговые значения.

Основой для оценки и расчета значений показателей и их отклонений должен являться комплекс баз данных, формиро­вание и ведение которых должно осуществляться в рамках сис­темы обеспечения контроля выполнения ФЦП. Данный ком­плекс должен представлять собой, по существу, интегрирован­ное хранилище фактографических и графических данных (ИХД), имеющее интерфейсы с информационными и эксперт­ными системами, системами моделирования и т.п., с использо­ванием программных средств, которые должно осуществляться решение функциональных задач обеспечения эффективного контроля реализации ФЦП.

В ИХД должна храниться информация, необходимая и дос­таточная для решения основных задач обеспечения экономиче­ской безопасности. Безусловно, в состав ИХД должны вклю­чаться необходимые данные по вновь возникающим задачам управления и контроля ФЦП. На основе данных мониторинга и результатов исследования модели системы должны выявляться угрозы реализации целей ФЦП, а также осуществляться про­гнозирование и оценка тяжести возможного ущерба (недоста­ток ресурсов, невыполнение плана по сбору налогов, невыпол­нение расходных статей бюджета и т.д.). Для обеспечения кон­троля над выполнением ФЦП требуется решение управленческих задач, направленных на разрешение выявленных противо­речий, противодействие угрозам, а также снижение тяжести последствий.

Классификация индикаторов ФЦП представлена на рис.3.

Рис.3. Классификация индикаторов ФЦП [31, стр. 37]

Группа общих макроэкономических индикатороввклю­чает наиболее значимые взаимозависимые и специфические параметры рыночной экономики, которые дают наиболее пол­ную характеристику состояния экономики в целом. Включение этих показателей в систему контроля выполнения ФЦП обу­словлено необходимостью учета влияния на выполнения про­грамм экономики страны в целом.

Базовые макроэкономические индикаторыоценивают состояние производственных отношений и ход их трансформа­ции, т.е. охватывают все направления экономического станов­ления, развитие процессов разгосударствления и приватизации, демонополизации и т.п. Эта группа является основой, обуслав­ливающей показатели других групп производных параметров ФЦП. По сути, базовые показатели оценивают состояние эко­номики со всеми вытекающими последствиями вообще и слу­жат индикаторами риска выполнения ФЦП в частности.

Частные экономические индикаторыоценивают различ­ные стороны состояния и развития производства товаров и ус­луг и являются индикаторами, отражающими динамику реали­зации ФЦП.

Экономические индикаторы на мезоуровне позволяют оце­нивать состояние и направления реализации ФЦП в регионах и отраслях.

Группа общих базовых макроэкономических индикато­роввключает в себя следующие показатели:

1. Структура собственности. Определяет долю государст­венного и частного секторов (их вклады в ВВП, национальный доход, распределение по этим секторам продукции, предпри­ятий, численности занятых);

2. Динамика разгосударствления и приватизации государственных и муниципальных предприятий и фондовый рынок;

3. Монополизация и демонополизация;

4. Развитие рыночных структур;

5. Механизм управления (степень управляемости), т.е. ка­чество управления в смысле правового и государственного ре­гулирования;

6. Налоговая система:

7. Внешнеторговые тарифы;

8. Денежное обращение:

9. Процентная и учетная ставки.

Количественные производственные показатели на макро­
уровне:

1. Темп роста промышленного производства (индекс про­мышленного производства) и доля его составляющих в ВВП.

2. Структура ВВП:

3. Валовые и чистые инвестиции:

4. Розничный товарооборот (сальдо).

5. Сальдо платежного баланса

6. Обеспеченность ресурсами (основным сырьем, продук­тами).

7. Общая сумма неплатежей.

8. Количество неплатежеспособных предприятий.

 

Количественные производственные показатели на мезоуровне.

Для региона:

1. Удельный вес региона в ВВП и его структура, значи­мость региона для выполнения ФЦП;

2. Коэффициент вывоза и ввоза, в т.ч. доля ввоза в регио­нальном потреблении, сальдо вывоза-ввоза.

3. Экспорт, импорт, сальдо экспорта-импорта;

4. Коэффициенты межрегиональных транспортных пото­
ков;

5. Общая сумма неплатежей;

6. Количество неплатежеспособных предприятий.

Использование методологии анализа, моделирования и формирования множества сценариев должно, в свою очередь, обеспечить возможность решения следующих основных задач контроля выполнения ФЦП:

• Сбор, обработка и хранение данных в ИХД;

• Идентификация, классификация и анализ основных проблем, возникших в процессе реализации ФЦП;

• Выявление причин, и оценка и анализ параметров несо­ответствия достигнутых результатов ожидаемым;

• Разработка механизмов компенсации результатов неэф­фективных решений;

• Корректировка системы программных мероприятий и механизмов их реализации с целью повышения эффективности реализации ФЦП.

Как уже было сказано, одной из важнейших составляющих механизмов мониторинга и контроля исполнения ФЦП являет­ся анализ достигнутых результатов и прогнозирование разви­тия социально-экономической системы (СЭС) в целом и вхо­дящих в нее сегментов, представляющих собой предметную (целевую) область ФЦП на основе моделирования и анализа взаимовлияний совокупности макроэкономических характери­стик (факторов), определяющих их текущее и прогнозируемое состояние.

Результаты моделирования и прогнозирования процессов в СЭС с использованием аппарата знаковых графов определяют­ся взаимодействием базисных социально-экономических про­цессов и факторов, действующих в СЭС и изменяющих состоя­ние ее элементов. При этом взаимовлияния базисных процес­сов могут образовывать циклы обратных связей, а взаимодей­ствия циклов вызывать либо монотонные нарастающие колеба­ния социально-экономических факторов, либо резкое их усиле­ние - резонанс.

При моделировании тенденций развития СЭС и отдельных сегментов должна быть определена система показателей (фак­торов), определяющих возможные траектории развития макро­экономической ситуации в как в региональном разрезе, так и на уровне федерации в целом.