Эволюционирование автономии в Советской России

    Возникшая в результате победы Октябрьской революции 1917 года Российская Советская Республика изначально представляла из себя унитарное государство. Однако, начавшиеся радикальные преобразования политического строя обусловили необходимость практического решения вопроса о форме государственного устройства в многонациональной России. Провозглашение советской властью права наций на самоопределение активизировали тенденцию к распаду России, возникшую еще до Октября, когда усилилась национально-освободительное движение народов, разбуженных Февральской революцией 1917 года.

    Практическое формирование федеративных отношений в России началось в конце 1917 года, когда о своей автономной связи с Россией заявили Латвийское советское правительство и I Всеукраинский съезд Советов.

    В конце 1917 года использовала предоставленное ей Россией право на самоуправление Финляндия, ставшая независимым государством.

Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 года, провозгласила Россию Федерацией. Принципиальные положения о федерации, закрепленные в Декларации, были развиты в резолюции Съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики». В Декларации говорилось: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».

Таким образом, основные программные положения РКП(б) по национальному вопросу и государственному устройству приобрели силу политико-правовых директив, закреплялись в декларациях и постановлениях Советской власти, а затем в конституции РСФСР.[6]

В преамбуле Конституции РСФСР, принятой пятым Всероссийским съездом Советов (июнь 1918), провозглашалось установление межнациональных отношений на основе самоопределения наций, предоставления «рабочим и крестьянам каждой нации право принять самостоятельное решение на своем полномочном советском съезде: желают ли они и на каком основании участвовать в федеративном правительстве и в остальных федеративных советских учреждениях». Конституция РСФСР закрепила федеративный принцип государственного устройства РСФСР. В ней указывалось (ст. 11), что «Советы областей, отличающихся особым и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, будут стоять областные съезда Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республики». Так, Конституция РСФСР определила форму федерации, складывающейся в России. РСФСР должна была стать федеративным государством с автономными образованиями, в качестве которых предполагалась Украина, Белоруссия, Грузия, Армения и другие части бывшей Российской Империи. Поэтому в первой половине 1918 года основной и единственной формой автономии была автономная республика.

Однако такого рода «автономизация» России не удалась. Поэтому уже во второй половине 1918 года создается новая форма автономии – трудовая коммуна, а с 1920 года начинает широко применяться еще одна форма автономии – автономная область.

Таким образом, не сумев обеспечить «автономизацию» Россию в рамках бывшей Российской Империи, советская власть начала процесс «автономизации» оставшейся после развала империи части России.

В 1918 году частями Советской России стали Туркменская, Терская, Кубанско-Черноморская, Донская, Таврическая АССР (Автономная Советская Социалистическая республика). В конце 1918 года была образована Трудовая коммуна Немцев Поволжье, ставшая в последствии автономной республикой (1924 года). В 1919 года в составе РСФСР была образована Башкирская АССР, а в 1920-1921 годах – Киргизская (Казахская) АССР, Татарская, Дагестанская, Горская автономные республики, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотская (Удмуртская) автономные области. В 1921-1922 годах в составе РСФСР создаются Якутская АССР, а также Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Коми, Монголо-Бурятская и ряд других автономных областей.

Процесс формирования автономных образований в РСФСР в основном завершился в конце 1922 года. К этому времени в состав РСФСР входили 8 автономных республик Туркменская, Киргизская, Горская, Татарская, Башкирская, Дагестанская, Якутская, Крымская), 11 автономных областей (Чувашская, Марийская, Калмыцкая, Удмурдская, Коми (Зырян), Бурятская, Ойротская, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Черкесская (Адыгейская, Чеченская) и 2 трудовые коммуны (Немцев Поволжья и Карельская).

Олег Емельянович Кутафин полагает что: «Высшей формой автономии была автономная республика, которая являлась государством, имеющим все атрибуты государственности. В отличие от автономной республики автономные трудовые коммуны не имели атрибутов государственности. Аналогичный с трудовыми коммунами правовой статус имели и автономные области».[7]

Вместе с внутренним развитием Российской Федерации в 1917-1922 годах возникают и развиваются ее связи с другими независимыми республиками, образовавшимся в это время. Гражданская воина оторвала от центра наиболее крупные национальные районы России, которые стали независимыми республиками. Российская Федерация признала полную государственную самостоятельность Эстонии, Латвии и Литвы (декабрь 1918 года), Белоруссии (январь 1919 года), Украины (январь-февраль 1919 года). В 1920 года образовалась Азербайджанская и Армянская Советская Республики, а в начале 1921 – Грузинская Советская Республика.

Вступление РСФСР в состав Союза СССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 году упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе трудовые коммуны – Немцев Поволжья и Карельская – преобразуются в автономные республики.

Вскоре возникает новая форма автономии – национальный округ. В 1925 году в составе Пермской области был образован первый в республике национальный округ – Коми – Пермяцкий. В 1929-1930 годах в составе ряда краев и областей РСФСР создаются новые национальные округа – Корякский, Чукотский, Таймырский, Эвенкийский, Ненецкий и другие. С созданием национальных округов автономию получили малочисленные народы России, проживающие в северных и северо-восточных районах страны.

Л.М. Карапетян подчеркивает что: «Национальные округа как новая форма автономии являлись особенностью лишь Российской Федерации. Ни в одной другой союзной республике они не создавались».[8]

В этот же период происходит и переход многих народов России к более высоким формам государственности. Первым шагом в этом направлении стало преобразование округов Горской АССР в автономные области, начавшееся в 1921 году.

Так Кабардинский округ стал Кабардинской областью, а год спустя – Кабардино-Балкарской автономной областью. В 1922 году из Горской республики выделился Карачай, который после объединения с черкесскими районами Кубано-Черноморской области в январе 1922 года стал Карачаево-Черкесской автономной областью. В 1922 году из Горской автономной республики выделился Чеченский округ, на базе, которого была создана Чеченская автономная область. В 1924 году Горская АССР была упразднена и не ее базе созданы две автономные области – Северо-Осетинская и Ингушская.

Экономический, политический и культурный рост российских автономий обусловил переход многих из них к наиболее высокой форме национальной государственности народов России. Северо-Осетинская, Кабардино-Балкарская и некоторые другие автономные области были преобразованы в автономные республики. В 1925 году в автономную республику преобразовалась Чувашская автономная область, а в 1984 году – Удмуртия, также бывшая автономной областью.

Конституция СССР 1924 года предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с конституцией СССР. Выполняя это требование, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР. Согласно Конституции РСФСР в редакции 1925 года ограничивался круг полномочий верховных органов республики. Союзным органом были переданы внешние сношения, оборона, руководство транспортом и связью, «Однако Российская Федерация – замечает Л.М. Карапетян» и в рамках Союза СССР оставалась суверенным государством, суверенитет которого был ограничен лишь вопросами, отнесенными к компетенции Союза. За РСФСР сохранялось право (сецессии) свободного выхода из Союза».[9]

В связи с развитием автономии в Конституцию РСФСР 1925 года были внесены многочисленные дополнения, В Конституции 1925 года вопросам автономии была посвящена специальная глава. Конституция определила формы автономии – автономную республику и автономную область. В ней в общих чертах определился их государственный механизм, границы компетенции.

В процессе государственного строительства в Российской Федерации переход народов России к более высоким формам государственности не ограничивался рамками автономии. Некоторые народы от автономии перешли к созданию своих союзных республик. В первые такое крупное преобразование было произведено в связи с национально-государственным размежеванием Средней Азии, когда на месте Туркестанской АССР, Бухарской и Хорезмской Советских Республик были созданы новые союзные республики – Туркменская и Узбекская, а также некоторые новые автономии.

Этот процесс продолжался и в последующие годы. В 1936 году в связи с принятием новой Конституции СССР Казахская и Киргизская автономные республики были преобразованы в союзные.

Важным эталоном 1937 года новой Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепила наличие в составе федерации 16 автономных республик и 5 автономных областей, которые перечислялись в Конституции, а также упомянула в связи с установлением системы местных органов государственной власти о наличии в республике национальных округов. В Конституции в самых общих чертах устанавливался правовой статус автономной республики и автономной области.

После принятия Конституции РСФСР 1937 года во всех автономных республиках были приняты конституции этих республик.

В годы Великой Отечественной войны советский тоталитарный режим предпринял ряд репрессивных мер по отношению к целым народам, населяющим Российскую Федерацию. В массовом порядке в восточные районы были депортированы калмыки, балкарцы, чеченцы, ингуши, карачаевцы, крымские татары, немцы и другие народы.

Последовала также ликвидация национальной государственности. В августе 1941 года была ликвидирована автономная республика Немцев Поволжья. В октябре 1943 года упразднена Карачаевская автономная область, в декабре 1943 года – Калмыцкая АССР, в марте 1944 года, – Чечено-Ингушская автономная республика, а апреле 1944 года в связи с переселением балкарцев, живущих в Кабардино-Балкарской АССР, она была переименована в Кабардинскую АССР, Крымская АССР была преобразована в крымскую область Российской Федерации.

После XX съезда КПСС репрессированные народы стали восстанавливаться в правах, а государственность многих из них начала возрождаться. В январе 1957 года была создана Калмыцкая автономная область, которая в июле 1958 года преобразовалась в Калмыцкую АССР. В январе 1957 года была восстановлена Чечено-Ингушская АССР. В связи с ее восстановлением Ингушского и Казбекского районов из состава Грузинской СССР, а также восстановлена граница между РСФСР и Грузинской ССР, существовавшая до ликвидации Чечено-Ингушской республики. В январе 1957 года Черкесская автономная область была преобразована в Карачаево-Черкесскую автономную область. В январе 1957 года Кабардинская АССР была преобразована в Кабардино-Балкарскую АССР.

В 1964 году определенные правовые меры по реабилитации были приняты также в отношении немцев Поволжья и крымских татар. 26 апреля 1991 года в Российской Федерации был принят Закон «О реабилитации репрессированных народов», которым все они были реабилитированы, а репрессивные сиесты против них признаны незаконными и преступными.[10]

После окончания Великой Отечественной войны территория Российской Федерации значительно расширилась. В состав РСФСР на правах автономной области были включена Тувинская народная республика, преобразованная впоследствии (октябрь 1961 года) в Тувинскую АССР. В состав РСФСР вошли также область Финляндии, город Кенигсберг, с прилегающими к нему районами (Восточная Пруссия), составившие впоследствии Калининградскую область. 1945 год Союзу СССР были возращены Японией земли, ранее принадлежавшие России – Южный Сахалин и Курильские острова, которые вошли в состав территории РСФСР. Кроме того, в июне 1956 году Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР, которая снова вошла в состав Российской Федерации.

Вместе с тем в послевоенный период происходили и обратные процессы. 16 апреля 1954 года из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.

12 апреля 1978 года была принята новая Конституция РСФСР, которая вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и ее право свободного выхода из СССР. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 года в состав Российской Федерации входили 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней поименно.

Новая Конституция РСФСР, как и принятая в 1977 году новая конституция СССР, не внесла каких либо существенных изменений в правовой статус союзных республик и автономных образований (автономных республик, автономных областей, автономных округов).

Анализируя, историческое развитие Советской России и эволюционирование государственного устройства страны создается ощущение, что автономия явилась единственным действенным средством для территориальной сохранности России. Поскольку Советская Россия представляла из себя федерацию, то автономию в рамках РСФСР следует рассматривать в качестве элемента советского федерализма.

Характерно, что в рамках Союза ССР только за Россией было закреплено право, именоваться федерацией. Союзные республики, некоторые из которых имели в своем составе автономные образования (автономные области и автономные республики) юридически являлись унитарными государствами, также именно в Российской Советской Республике получило такое многообразие реализация форм автономии.

Вопрос о формах автономии обсуждался в советской юридической литературе неоднократно.

Так, А.И. Денисов в 1947 году считал, что за годы советской власти сложились две основные формы автономии: автономная советская социалистическая республика и автономная область.[11]

Он отмечал, что советская автономия выступает в виде политической или административно-территориальной автономии. Административная автономия уже политической и выступает в форме национальных административно-территориальных единиц – либо автономной области, либо национального округа. Политической автономией он считал автономную республику.[12]

Высшей формой советской автономии представляла собой политическая автономия, выражавшаяся в форме автономной республики АССР входили в состав союзной республики при этом имев достаточное число атрибутов государственности.

Существование различных форм советской автономии было обусловлено определенными, исторически сложившимися объективными условиями. Это: различная степень экономического, политического и культурного развития многочисленных наций и народностей страны. Строительство советской автономии и ее эволюционирование происходило в условиях, когда ряд народов сохранил патриархально-родовой или полупатриархальный строй. Советская автономия способствовала ликвидации отсталости целого ряда нации и народностей.

Наличие различных форм советской автономии объясняется разнообразием форм, способов самоопределения нации, обусловленным волей данной нации или народности.

А.И. Лепешкин называл две формы советской автономии, сложившейся в стране, - государственно-политическую и административно-политическую. Первая выступает в виде автономных республик – высшей государственной формы самоопределения наций на основе автономии, а вторая воплощается в форме автономных областей и национальных округов.

А.И. Лепешкин считал, что: «деление советской автономии на политическую и административную не дает правильного представления о сущности норм советской автономии, поскольку видами политической автономии являются не только АССР, но и автономные области и национальные округа. Нет сомнений, - писал он, - в том, что автономная область и национальные округа – это не просто административные единицы, а политические образования. Вот почему мы полагаем, что формы советской автономии как государственно-политическую и административно-политическую, хотя подобная дефиниция, несомненно, носит во многом условный характер».[13]

Многие ученые в качестве важных особенностей форм и видов советской автономии рассматривали их гибкость и эластичность, а также то, что они служат средством объединения наций, сплочения их в рамках того или иного вида автономно-государственного и административно-политического образования в составе Российской Федерации. Мнения советских юристов разделились по поводу государственно-правового статуса автономных образований (автономия республики, автономия области, автономные округа).

Одни исследователи данного вопроса к политической автономии относили только государственные образования, а в частности АССР. Другие политической автономией считали не только автономные республики, но и автономные области, а также национальные округа.

Советские исследователи автономии исходили из того, что формы проявления автономии могут быть самыми разнообразными. Они зависят от степени самостоятельности в управлении местными делами, которая представляется государством в виде автономии только автономным республикам, автономным областям и национальным округам, которые и были признаны формами советской автономии.