Принципы организации и виды автономии в РФ

(сравнительная характеристика)

        

    12 июня 1990 года первым Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики».[14]

    Она провозгласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. Однако стремление РСФСР и других союзных республик к самоопределению и независимости привело к трагедии распада Союза ССР.

Процессы, охватившие союзные республики, вскоре начали развиваться и в национально-государственных образованиях, находящихся в составе Российской Федерации. Одни из них (автономные республики) поставили вопрос о предоставлении им статуса суверенных государств, другие (автономные области) – о повышении формы их государственности.

Учитывая все эти процессы, четвертый Съезд народных депутатов России признал необходимым повысить правовой статус всех автономных республик, исключив из их названия слово «автономия».

Тем самым было установлено новое официальное наименование этих республик – «республики в составе РСФСР».[15]

Наряду с этим правовой статус республик в составе Российской Федерации получили все бывшие автономные области, кроме Еврейской автономной области.

В связи с преобразованием автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР был принят Закон РСФСР, внешний соответствующие изменения и дополнения в Конституцию (Основной закон) РСФСР.[16]

Реализуя свои устремления к государственному суверенитету, республики в составе РСФСР приняли декларации об их государственном суверенитете. Первой республикой, принявшей 20 июля 1990 года. Декларацию о государственном суверенитете, была Северо-Осетинская Республика. В последующем аналогичные декларации были приняты Карельской Республикой (22 октября 1990 года). Коми (29 августа 1990 года), Татарией (30 августа 1990 года). Удмуртией (10 октября 1990 года). Башкирией (11 октября 1990 года), Марийской Республикой (22 октября 1990 года), Чувашией (24 октября 1990 года), Тувой (1 ноября 1990 года), Чечено-Ингушетией (27 ноября 1990 года), Кабардино-Балкарией (31 января 1991 года).[17]

Благодаря этим декларациям Автономные Советские Социалистические Республики закрепили за собой статус политической автономии и приобрели ряд «атрибутов» государственности в рамках Союза СССР.

Автономные области (Адыгейская, Горно-Алтайская, Еврейская, Карачаево-Черкесская, Хакаская), находящиеся в составе краев, заявили о намеренном повышении своего конституционного правого статуса в рамках Союза СССР. Четыре из которых провозгласили себя республиками в составе уже Российской Федерации. Однако, «Парад суверенитетов», затронул и Еврейскую автономную область. В декабре 1990 года на заседании Президиума областью Совета народных депутатов был поставлен вопрос о выходе ее из Хабаровского края, в составе которого она находилась с мая 1934 года.

В декабре 1990 года на четвертой сессии областного Совета народных депутатов был рассмотрен вопрос о государственно-правовом статусе Еврейской автономной области, составлен проект Декларации, провозглашавший преобразование Еврейской автономной области в Еврейскую Автономную Советскую Социалистическую Республику.

В Декларации подчеркивалось, законное стремление населения ЕАССР и политической и экономической самостоятельности. В ст. 3 декларации указывалось, что Еврейская Автономная Советская Социалистическая Республика обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением полномочий, которые добровольно, постоянно или временно, передаются ею в ведения РСФСР. Закреплялось право республики осуществлять законотворческую деятельность.

С.В. Нарутто пишет: «Следует отметить, что в Декларации не раскрывались объективные возможности для изменения статуса Еврейской автономной области, отсутствовало даже упоминание об отношениях с Хабаровским краем, складывавшихся десятилетиями и являвшихся десятилетиями и являвшихся без преувеличения жизненно важными. Проект был подготовлен сугубо «верхушечно» и кабинетно. Ему не предшествовали ни научное обоснование, ни анализ возможных последствий для жизненных интересов населения области, ни социологические опросы, ни обсуждение в средствах массовой информации.

Указанные обстоятельства не могли не отразиться на отношении населения по областным органам власти. Большую часть населения Декларация была воспринята как целесообразная, поскольку принятые в последнее время законы во многом способствовали развитию самостоятельности области».[18]

Изменения, внесенные в Конституцию РСФСР, и прежде всего исключение из ее ст. 71 слов «находящихся в составе краев», которые относились к автономным областям, способствовали временному снятию вопроса о преобразовании Еврейской автономной области в республику.

16 мая 1991 года было принято постановление Верховного Совета РСФСР от 16 мая 1991 года «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (о Федеративном договоре)», которое (п. 6) признавало право автономной области на выход из состава края. Оно инсценировало новую попытку превратить Еврейскую автономную область в республику, предпринятую в июне 1991 года. На шестой сессии областного Совета народных депутатов. Здесь был одобрен проект Закона РСФСР «О Еврейской автономной области», предусматривающий выход автономной области из состава Хабаровского края на основании новой редакции ст. 82 Конституции РСФСР. Этот законопроект был направлен в Верховный Совет РСФСР в порядке законодательной инициативы.

На сессии был снова одобрен проект Декларации о государственно-правовом статусе Еврейской автономной области.

Президиум Хабаровского Совета народных депутатов, в связи с действиями областного Совета Еврейской автономной области направлен в Президиум Верховного Совета РСФСР обращение по поводу поправки в Закон РСФСР «О Еврейской автономной области» с просьбой отложить рассмотрение вопроса об изменении этого Закона до проведения референдума. Однако требования жителей области о проведении референдума остались без внимания руководства области, а предложенные областным Советом изменения в Закон были внесены 24 июня 1992 года.

После подписания Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации Еврейская автономная область стала субъектом Федерации.

Основными элементами конституционно-правового статуса Еврейской автономной области как государственного образования и субъекта Федерации являются: наличие определенной учредительной власти; собственной территории; уставно-правовой системы; системы областных органов государственной власти; государственной собственности автономной области; областной официальной символики; обладание в рамках компетенции области международной правосубъектностью.

Устав Еврейской автономной области был принят Законодательным Собранием области 8 октября 1997 года. Как указывается в его Преамбуле, Законодательное Собрание Еврейской автономной области приняло Устав, руководствуясь Конституцией РФ; уважая вклад предшествующих поколений в развитие Еврейской автономной области, основываясь на исторических и культурных традициях ее населения; утверждая права и свободы человека и гражданина; исходя из принципа равноправия субъектов Федерации и необходимости Российского государства; стремясь к укреплению социального и межнационального согласия, доверие и взаимопонимания в Еврейской автономной области, ее уникальные природные богатства, необходимость их рационального использования в интересах всего населения и будущих поколений ее жителей; а также признавая необходимость их рационального использования в интересах всего населения и будущих поколений ее жителей; а также признавая необходимость закрепления статуса Еврейской автономной области и создания правовой основы для ее всестороннего развития.

Согласно Уставу Еврейской автономной области (ст. 1) он обладает высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативно-правовым актам, имеет прямое действие и подлежит обязательному применению на ее территории.

Основными задачами Устава являются; определение конституционно-правового статуса области; создание правовых основ для защиты прав и свобод человека и гражданина на территории области; создание условий для социально-экономического и культурного развития человека на ее территории.

Однако, обладая определенной учредительной властью, Еврейская автономная область как национально-государственное образование не обладает верховенством государственной власти, поскольку свои полномочия субъекта Федерации она получила от федеральной власти, а не учредила их по собственному усмотрению.

 По мнению О.Е. Кутафина: «К ведению автономной области отнесены полномочия, не позволяющие ей свободно определять свою судьбу. Согласно Конституции РФ (п. 5 ст. 66) статус автономной, как и любого другого субъекта Федерации, может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Еврейской автономной области в соответствии с федеральным конституционным законом. Таким образом, обладая определенной самостоятельностью, Еврейская автономная область в то же время находится в подчинении федеральной власти, в составе которой находится. Такое подчинение является необходимым условием и предпосылкой единства Федерации».[19]

Являясь национально-государственным образованием, Еврейская автономная область в соответствии с Конституцией РФ (ст. 73) вне пределов введенья Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации обладает всей полнотой государственной власти. Это конституционное положение позволяет области в полной мере использовать собственную компетенцию, в сферу которой не в праве вмешиваться федеральные органы.

Однако, полнота государственной власти Еврейской автономной области осуществляется ею в рамках, установленных Конституцией РФ для субъектов Федерации. Следовательно, она не равноценна той полноте государственной власти, которая обычно ассоциируется с суверенитетом государства. Вместе с тем она не сводится к самостоятельности автономной области в определении своей компетенции. Она выражается также в участии области в решении вопросов, отнесенных к введенью федеральных органов, в праве областных органов законодательной и исполнительной власти обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ.

Такие возможности Еврейской автономной области определяются не только тем, что она является государственным образованием, но и тем, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. 65) она является субъектом Федерации, находящейся в ее составе. Этот статус Еврейской автономной области обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ (ч. 4, ст. 5) ее равноправие с другими субъектами Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Как национально-государственное образование Еврейская автономная область (как субъект Российской Федерации) располагает своей территорией. Согласно ее Уставу (ст. 4) территория области является частью единой территории Российской Федерации.[20] Она составляет 36,3 тыс. кв. км.

Границы между областью и другими субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия в порядке, установленном Уставом и законом области.

Государственная граница Российской Федерации с Китайской Народной Республикой может быть изменена только в порядке, установленном федеральным конституционным законом, в соответствии с международным договором.

В состав области входят: город областного значения Биробиджан, а также Биробиджанский, Ленинский, Облученский, Октябрьский и Смидовичский районы, город районного подчинения Облучье, районные поселки и села.

Административным центом области является город Биробиджан. Его статус и форма управления определяются законом области.

Согласно Закону Еврейской автономной области от 26 февраля 1997 года «Об административно-территориальном устройстве Еврейской области»[21] административно-территориальное устройство области – законодательно устанавливается территориальная организация области, которая обеспечивает исполнение на ее территории полномочий органов государственной власти Российской Федерации и области.

Автономная область самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, устанавливает систему органов государственной власти области.

Согласно Уставу области (ст. 17) государственная власть в области осуществляется на основе:

- разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти области;

- разделение на законодательную, исполнительную и судебную;

- разграничения компетенции и взаимодействия органов государственной власти области и органов местного самоуправления.

Население области вправе участвовать в решении вопросов областного значения непосредственно путем референдума. Областной референдум – общее голосование жителей области – является высшим непосредственным выражением власти и проводится для принятия решений по наиболее важным вопросам, входящим в компетенцию органов государственной власти области.

Результатом референдума являются обязательными для органов государственной власти области и органов местного самоуправления.

По решению Законодательного Собрания по вопросу, отнесенному к ведению области, может быть проведен опрос населения (консультативный референдум) с целью выявления его мнения. Результаты консультативного референдума имеют рекомендательный характер и реализуются путем принятия законов и иных нормативных правовых актов.

Законодательную власть в области осуществляют Законодательное Собрание. Оно является постоянно действующим представительным и законодательным органом государственной власти области.

Законодательное Собрание избирается в порядке и на условиях, установленных законом, и обладает правами юридического лица.

Согласно Закону Еврейской автономной области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Еврейской автономной области, принятому Законодательным Собранием автономной области 16 июля 2003 года,[22] депутаты Законодательного Собрания избираются гражданами Российской Федерации, место жительства которых находится на территории Еврейской автономной области, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В Законодательном Собрании области избирается 16 депутатов сроком на пять лет. Депутатом могут быть избраны граждане Российской Федерации, достижение на день голосования 21 года.

В систему органов исполнительной власти области входят губернатор области; правительство области; органы исполнительной власти области, формируемые правительством области.

Высшим дополнительным лицом области и одновременно главой исполнительной власти в области является губернатор.

Согласно Федеральному закону от 11 декабря 2004 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»»[23] был установлен порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностью лица субъектами Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Согласно этому порядку решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации оформляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению Президента РФ.

Вице-губернатором области может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на день выборов 30 лет, проживающий на территории области.

Вице-губернатор назначается губернатором на срок пять лет. Он входит в состав правительства области и организует подготовку его заседаний, представительствует на заседаниях правительства в отсутствие губернатора и выполняет его поручение.

Постоянно действующим исполнительным органом государственной власти области является правительство области. Оно обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов Российской Федерации, Устава, законов и иных нормативных правовых актов области.

Правительство области состоит из губернатора, вице-губернатора, заместителей председателя правительства, управляющего делами, а также руководителей органов исполнительной власти в соответствии с законом области.[24]

Структура, порядок формирования и деятельность правительства области устанавливаются в соответствии с законодательством области.

Соответственно Закону Еврейской автономной области «О правительстве Еврейской автономной области» правительство является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Еврейской автономной области. Правительство обладает правами юридического лица. Организацию его деятельности осуществляет аппарат губернатора области.

Правительство области издает постановления и распоряжения. Эти акты, принятые в пределах компетенции правительства, обязательны для исполнения на всей территории области.

Правосудие на территории области осуществляют федеральные суды, а также уставный суд Еврейской автономной области и мировые судьи.

Уставный суд области формируется и осуществляет судебную власть на территории области в соответствии с законом области.

Согласно Уставу области (ст. 47 и 48), уставный суд области разрешает дела о соответствии Уставу:

- законов области, постановлений и иных нормативных правовых актов Законодательного Собрания;

- постановлений и распоряжений губернатора области;

- постановлений и иных нормативных правовых актов правительства области;

- нормативно-правовых актов территориальных представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц;

- актов органов местного самоуправления.

Уставный суд дает официальное толкование Устава области.

Надзор за точным единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов на территории области органами прокуратуры области. Они возглавляются прокурором области и входят в единую систему прокуратуры РФ по согласованию с Законодательным Собранием и губернатором области.

Обеспечение личной безопасности граждан, защиту их имущества, общественного порядка и борьбу с преступностью на территории области осуществляют федеральные и муниципальные органы милиции и внутренних дел.

Головным подразделением в системе органов внутренних дел Российской Федерации в Еврейской автономной области является Комитет федеральной криминальной милиции Министерства внутренних дел РФ по Еврейской автономной области.

В области действуют органы федеральной службы безопасности Российской Федерации, условия деятельности которых на территории области определяются федеральными законами.

Местное самоуправление в автономии осуществляется согласно Уставу области и областному законодательству. В соответствии Уставу области (гл. 8) формой народовластия, обеспечивающей возможность самостоятельно и под свою ответственность путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы решать вопросы местного значения, является местное самоуправление в области.

Население муниципального образования по вопросам местного значения наделяется следующими формами: правом участвовать в местном референдуме, правом на участие в собрании (сходе), правом проявлять правотворческую инициативу.

Как государственное образование Еврейская автономная область располагает своей нормативно-правовой системой (законодательством).

Согласно Уставу области (гл. 7) нормативно-правовую систему области образуют федеральные правовые акты, Устав области, правовые акты Законодательного Собрания, губернатора области, правительства области; правовые акты органов исполнительной власти области, формируемых правительством области; правовые акты органов местного самоуправления на территории области.

Нормативно-правовая система области является частью нормативной правовой системы Российской Федерации. Образующие ее нормативно-правовые акты подлежат государственной защите на территории области равно как Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы.

Конституционным актом области является ее Устав. Нормативные правовые акты области не могут противоречить ее Уставу. В случае противоречия между Уставом области и иными нормативными правовыми актами действует ее Устав.

Являясь государственным образованием, Еврейская автономная область имеет свою символику, а также административный центр, свои награды и почетные звания.

Символику области составляют герб и флаг. Описание и порядок официального использования герба и флага определяется законодательством области.

Флаг Еврейской автономной области представляет собой прямоугольное полотнище белого цвета, разделенное по центру семицветной радужной полосой.

Герб Еврейской автономной области, ориентированный на местную специфику, политический и этнический нейтралитет, представляет собой щит с сине-зеленым полем, пересеченным двумя прямыми бело-голубыми полосами и фигурой по центру. Порядок официального использования символики Еврейской автономной области регулирует закон области от 31 июля 1996 года «О государственной символике Еврейской автономной области». В Уставе области (ст. 5) указывается, что административным центром области являться город Биробиджан.

Согласно Закону Еврейской автономной области от 30 июля 1999 года «О статусе города Биробиджана – административного центра Еврейской автономной области» Биробиджан – это административный, культурный, научный, исторический и промышленный центр области, место нахождения органов государственной власти области, территориальных органов федеральной исполнительной власти, консульств и представительств иностранных государств.

В г. Биробиджане в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и областным законодательством осуществляется местное (городское) самоуправление.

Еврейская автономная область имеет свои награды и почетные звания. Согласно Закону Еврейской автономной от 24 декабря 2003 года «О наградах Еврейской автономной области» высшей наградой Еврейской автономной области является почетное звание «Почетный гражданин». Присвоение почетного звания осуществляется в соответствии с Законом Еврейской автономной области от 27 февраля 2002 года «О почетном звании «Почетный гражданин Еврейской автономной области».

Основные элементы конституционно-правового статуса Еврейской автономной области свидетельствуют о том, что она ведает кругом вопросов, в которых находит свое конкретное юридическое выражение ее правовой статус.

Первую группу предметов ведение Еврейской автономной области составляют предметы ее исключительного ведения. Конституции РФ и содержится перечня вопросов исключительного областного ведения, поскольку предполагается компетентность области вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного введенья Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73). Конституционно-правовая норма устанавливает, что федеральные органы не в праве вмешиваться в законные решения вопросов, составляющих исключительное ведение Еврейской автономной области как субъекта Федерации.

В Конституции РФ нет исчерпывающего перечня предметов исключительного ведения области, тем не менее, некоторые из них она закрепляет. Так, в ч. 2 ст. 5 указывается, что автономная область имеет свой устав и законодательство, а в ч. 1 ст. 77 Конституции отмечено, что автономная область самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации государственной власти, установленных федеральным законом, устанавливает систему своих органов государственной власти.

Перечень предметов исключительного ведения Еврейской автономной области закрепляется в ее Уставе (ст. 13), в соответствие с которыми в ведении области находятся:

- принятие и изменение устава и законов области;

- административно-территориальное устройство области;

- установление системы органов государственной власти в области в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом;

- государственная собственность области;

- областной бюджет, областные внебюджетные и валютные фонды, налоги, сборы и иные платежи области;

- проведение областной государственной политики цен в соответствии с основами ценовой политики Российской Федерации;

- областные программы экономического, экологического, социального, культурного развития области;

- областная государственная и муниципальная служба;

- награды и почетные звания области.

Закрепленный в Уставе области перечень предметов ведения не является исчерпывающим. В ст. 14 Устава устанавливается, что в ведении области состоят и другие вопросы, находящиеся вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и области.

Кутафин О.Е. подчеркивает, что «осуществление автономной областью исключительных полномочий только по своему усмотрению невозможно без вмешательства Федерации. Так Конституция РФ не допускает изменения статуса области односторонними решениями последней. Более того, также изменение согласно 45 ст. 66 должно производиться в порядке, определенном не автономной областью, желающей изменить свой статус, а федеральным законодателем.

Ограничено и самостоятельное установление системы органов государственной власти области. Оно может осуществляться лишь в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представленных и исполнительных органов государственной власти установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77).

Ограниченно также и территориальное верховенство области из-за отсутствия у нее права на выход из Федерации.[25]

Надо сказать, что данные положения Конституции Российской Федерации распространяются не только на автономную область как субъект Федерации, но и на другие субъекты (республики, края, области, автономные округа, города федерального значения).

Другой формой автономии в Российской Федерации является автономный округ.

Сегодня в составе Российской Федерации находятся Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ.

Нынешний правовой статус автономного округа сложился не сразу. До 1990 года положение Конституции РСФСР о вхождении автономных округов в состав края или области (ст. 84) носило императивный характер.[26] Однако «парад суверенитетов» и связанные с ним дезинтеграционные процессы затронули и автономные округа.

В принятой 26 июня 1990 года, Декларации о государственном суверенитете РСФСР провозглашалась необходимость существенного расширения прав всех входящих в РСФСР образований, в том числе автономных округов.

Законы РСФСР от 15 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР было установлено, что «автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область» (ч. 1 ст. 83). За органами государственной власти и управления РСФСР (ст. 84). Таким образом, нормы о вхождении автономного округа в край или область приобрели диспозитивный характер.

Был принят ряд федеральных законов, существенно расширивший права автономных округов.

Федеративный договор, включенный составной частью в новую редакцию Конституции РСФСР 1978 года, законодательно оформил качественно новый государственно-правовой статус автономных округов.

Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года краями и областями, а также автономными округами раздельно, тем самым, закрепляя полноправность автономных округов как субъектов Федерации. Законом РФ от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете Народных депутатов и краевой областной администрации» было предусмотрено, что порядок выхода автономного округа из состава области или края определяется законом Российской Федерации (ч. 2 ст. 8).

Статус автономных округов как равноправных субъектов Федерации был окончательно закреплен Конституцией РФ 1993 года (ч. 1, 4 ст. 5).

Согласно Конституции РФ автономные округа, так же как и другие субъекты Федерации, находятся непосредственно в ее составе (не обладают правом сецессии). Они имеют собственную территорию, принимают устав округа, формируют органы государственной власти и местного самоуправления, владеют собственностью округа, формируют окружной бюджет, располагают своими предметами введенья и полномочиями, а также решают вопросы окружного и федерального значения в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта.

Автономные округа наделены правом принятия законов. И представляется возможность внести проект для принятия федерального закона об автономном округе, гарантируется представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, право законодательной инициативы, в Государственной Думе, внесения предложение и поправок к пересмотру положений Конституции РФ, отклонения или одобрения поправок к главам 3-8 Конституции, обращения с запросами в Конституционный Суд РФ, право выражать свое мнение по поводу кандидатур на должность прокурора округа, находясь в составе области, края, строить свои отношения с этими субъектами Федерации на договорных началах (ст. 65, 66, 67, 72, 73, 95, 108, 125,129, 134, 136).

Кутафин О.Е. подчеркивает, что несмотря на «одинаковый конституционно-правовой статус с другими субъектами Федерации, автономные округа характеризуются некоторыми чертами, отличающими их от других субъектов. Так, в отличии от республик в составе Российской Федерации, которые являются государствами, имеют свои конституции и в праве устанавливать свои государственные языки, автономные округа представляют собой государственные образования, действуют на основе своих уставов и не наделены правом вводить государственные языка, хотя пользуются правом гарантировать народам, проживающим на их территории, сохранение родного языка, создавать условия для его изучение и развития».[27]

С точки зрения конституционно-правового статуса, у автономных округов много общего с краями и областями. Однако в отличие от этих субъектов Федерации автономным округам присущи особенности национального состава и быта населения, определяющие их особые задачи и место среди других субъектов. «На территории каждого из них, за исключением Эвенкийского автономного округа, - пишет В.А. Кряжков – проживает абсолютное большинство из проживающих в России лиц коренной национальности, давшей имя субъекту Федерации. Представители этап народностей сохраняет своеобразие языка, культуры, образа жизни и хозяйственной деятельности».[28]

На настоящий момент статус автономного округа определяется Конституцией РФ, Федеративным договором от 31 марта 1992 года, включающим Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации, другими федеральными актами.

Согласно Конституции РФ (ст. 66) по представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе.

Являясь государственными образованиями и субъектами Федерации, автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать уставы.

Возникновение уставов субъектов Федерации, в том числе автономных округов, связано с существенными изменениями федеративных отношений в России, повышением юридического статуса этих субъектов и их вхождении в Российскую Федерацию наравне с республиками на правах ее равноправных субъектов.

Уставы автономных округов по охвату сфер регулирования в целом соответствуют конституциям республик, являются основным законом как для органов государственной власти, органов местного самоуправления, так и для граждан, проживающих на их территории.

Предметом регулирования уставов являются с закреплением статуса автономного округа, организацией государственной власти на его территории, местного самоуправления, а также с обеспечением соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией РФ на территории автономного округа.

Уставы объединяют их общее функциональное назначение в системе законодательства автономного округа, общие для них принципы и нормы федерального законодательства, в соответствии с которыми они регулируют схожие правоотношения в автономном округе.

«Уставы автономных округов – пишет Никитина Е.Г. – обладают рядом общих юридических свойств: способностью социально-экономические и общественно-политические институты автономного округа на основании Конституции РФ и федеральных законов (учредительное свойство), верховенством в системе законодательного автономного округа. Они являются правовыми основами, базой, на которой строится вся система законодательства автономного округа».[29]

Устав закрепляет конституционно-правовой статус автономного округа; организацию государственной власти; порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления.

Так, Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, принятый 30 мая 1995 г., содержит преамбулу, а также главы, посвященные государственно-правовому статусу Усть-Ордынского Бурятского автономного округа; собственности, финансам, бюджету и налогам автономного округа; основам административно-территориального устройства округа; законодательной власти округа; его исполнительной и судебной власти; местному самоуправлению; государственной защите округа и внесению поправок в Устав автономного округа.

Устав Ханты-Мансийского автономного округа включает преамбулу; а также главы, посвященные основным положениям (статус округа; права и свободы человека и гражданина; территория округа; округ в составе Федерации; отношения округа с другими субъектами Федерации; основы правовой системы округа; действие федеральных законов на территории округа; разделение властей; система органов государственной власти округа; местное самоуправление; собственность и свобода экономической деятельности; международные и внешне-экономические связи округа, символы и административный центр округа).

Уставы почти всех автономных округов начинаются с констатации двух положений: равноправия автономных округов со всеми другими субъектами Федерации, а также признания ими ответственности за осуществление принадлежащих им полномочий.

Кутафин О.Е. подчеркивает, что во всех уставах указано официальное наименование автономного окр