Функции современной автономии и тенденции ее развития

    В широком смысле слова автономия в Конституционном праве означает представление определенной степени самостоятельности.

    В децентрализованных унитарных государствах может существовать территориальная (областная) автономия, под которой понимается конституционно-закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства. В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном законе (законодательном акте), а также право издания законов, по вопросам внутреннего самоуправления. Органы административной автономии не обладают правом издания местных законов, однако их права в управленческой сфере несколько шире, чем в обычных административных единицах. Кроме того, органы административной автономии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.

    Основная функция автономии выражается в праве народов и народностей на самоопределении. Р.Г. Абдулатипов подчеркивает «Почему-то чаще говорят об идее права народов на самоопределение и при этом как форму реализации этого права предусматривают отделение и образование самостоятельных государств. Отсюда и спорный характер интерпретации права народов на самоопределение, тогда как форма этого самоопределения может быть: как объединение, как объединение и реализация своих прав внутри существующего государства в тех или иных моделях договоренностей, статуса, особого режима и т.д.»[40].

После первой мировой войны реализовывалась Версальская система мирного урегулирования и образования новых государств на основе «Принципа национальностей» и была создана Лига Наций, начались споры между Швецией и Финляндией из-за Аландских островов; из-за Сагарской области и т.д.

Плейбисцид (референдум) как форма разрешения подобных споров не очень себя оправдала. Так, принцип «воля народов» стал поводом для фашистов при разделе Чехословакии, при соединении Австрии и Германии. Еще более интенсивно этот процесс идет в период деколонизации. Один из ярких примеров – раздел Индии на Индию и Пакистан.

Однако, помимо подобных примеров образования новых государств есть и другие, связанные с концепцией «внутреннего самоопределения; одной из форм которого, несомненно является автономия.

Данный институт (автономия) известен с древнейших времен и достаточно широко используется в современном государственном строительстве многих стран (Россия, Испания, Италия, Дания, Финляндия и др.).

Следующей функцией автономии, является децентрализация, представляет собой форму децентрализации государственных функций с учетом географических, исторических, а нередко и национальных особенностей той или иной территории. Центр наделяет территориальную автономию рядом государственных полномочий по вопросам внутреннего самоуправления. Политическая автономия наделяется, в некоторых случаях, международной правосубъектностью. Наделение автономных образований, в той или иной мере, государственными полномочиями, определяет степень власти в стране.

Областная политическая автономия существует в Италии, где она отражает, с одной стороны, исторические различия в традиционном укладе жизни отдельных регионов (Сицилия, Сардиния), а с другой – национальный состав территорий (Трентино-Альто-Адидже, Венеция-Фриулия-Джулия).

Конституция Испании 1978 года провозгласила право на создание автономии по национально-территориальному принципу. В соответствии с этим конституционным положением в стране были созданы четыре «Национальные провинции»: Страна Басков, Каталония, Андалусия и Галисия. Правовой статус этих автономных (образований) сообществ определяется органическими законами (отдельно для каждой провинции), которые принимаются центральным парламентом на основе проектов разработанных провинциальными ассамблеями (парламентами). «Национальные провинции» наделяются большими правами, чем 13 «Исторических» территориальных областей этой страны.

Образование автономий может быть обусловлено и географическим положением территории, ее сравнительной удаленностью от основной части страны. Именно эти факторы сыграли немаловажную роль в предоставлении автономии Фарерским островам (автономный статус 1948 г.) и Гренландии (автономный статус 1979 г.) в составе Датского королевства и Аландским островам в составе Финляндии. В предоставлении автономии Гренландии определенную роль сыграл и национальный фактор (большинство населения Гренландии составляют иннуиты-эскимосы). Характерной чертой автономии Аландских островов в составе Финляндии является наличие ее гражданства, но отсутствие конституции.

Посредством децентрализации власти в полиэтническом государстве, решается одна из важнейших проблем – снятие напряженности в межнациональных отношениях. Так, межнациональный конфликт в Ираке привел к предоставлению автономии курдам на Севере Ирака, которая, впрочем, неоднократно нарушалась иракскими властями.

Возможность образования политической автономии предусматривается, как правило, в конституции и находит детальное регулирование либо в отдельном общегосударственном законе (Дания, Финляндия), либо в особом статусе (законе), который разрабатывается законодательным органом автономной единицы и принимается парламентом страны (Италия, Испания). В каждом автономном образовании имеется свой законодательный орган (например, литинг в Гренландии, ассамблея в Каталонии и т.п.) и свой исполнительный орган (например, джунты в автономных областях Италии). Последний имеет двойное подчинение: местному представительному органу и центральному правительству. Иногда центральная власть может иметь в автономном образовании своего представителя (губернатора – в Гренландии и на Аландских островах), однако он обладает в основном контрольными функциями.

Объем компетенции, представленной автономным образованиям либо в конституции, либо в отдельном статусе, по некоторым вопросам может быть шире, чем у иных членов федерации (например, у земель в Австрии). Гренландия и Фарерские острова, пользуясь своими автономными правами, провелии на своей территории референдум о пребывании в «Общем рынке» и по его результатам объявили в 1982 году о выходе из Европейского Сообщества. Однако более типичной является компетенция, охватывающая лишь вопросы местного значения. При этом за центральной властью сохраняется право вмешательства в деятельность органов государственной власти автономных образований. Так, по Конституции Испании Правительство с согласия Сената может принудить автономные сообщества «к исполнению своих обязанностей». В Италии возможен роспуск областного совета в случае нарушения им Конституции и по соображениям безопасности.

В отличие от политической административная автономия не столь широко распространена. Наибольшее число административных автономных образований (свыше сотни) имеется в Китае. Административная автономия не обладает правом принятия собственных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных актов по несколько более широкому кругу вопросов, чем обычные административные единицы. Администрация и суды наряду с официальным языком государства могут использовать местный язык, на котором может также осуществляться преподавание в школе и вещание в средствах массовой информации. В Китае, например, автономные образования в праве также самостоятельно вступать во внешнеэкономические отношения в соответствии с законами государства.

Обычно административная автономия отражает специфику национального состава соответствующей административной единицы. В Никарагуа предоставление административной автономии двум округам на Атлантическом побережье страны было связано с тем, что там проживали индейские англоговорящие племена. В Молдове имеются два административных округа, где проживают гагаузы.

В 2005 году в Молдавии принят закон об автономии самопровозглашенной Приднестровской республики (последняя считает себя независимой), в 2005 году создана автономия в Ирландии для территории Асех.

Своеобразными автономиями в некоторых унитарных государствах являются ассоциированные территории. В новой Зеландии это острова Куна (с населением 18 тыс. человек), острова Ниуэ (3 тыс. человек) и другие. У них имеются свои конституции, представительные органы, но органы исполнительной власти назначаются генерал-губернатором Новой Зеландии.

В отдельных странах Африки есть межгосударственная «кочевая автономия» для туарегов – кочевых племен, определены границы их сезонных миграций, охватывающих различие государства. В настоящее время четно обозначились тенденция роста числа автономных образований в мире, ширится многообразие форм автономий. Это отражает процесс дальнейшей демократизации государственной власти в целом и ее сближение с населением.

Следует заметить, что западная модель автономии (существенно) принципиально отличается от российской (в прошлом советской автономии). Если западные государства использовали автономию как средство обеспечения стабильности в их колониях, то российская (в прошлом советская) автономия реализовалась в рамках народов на самоопределение в качестве элемента федерализма. Ведь РСФСР существовала в качестве федерации, имея в своем составе только автономные образования. Надо сказать, что дать единое определение понятия «автономия» исключительно сложно, если не невозможно. В это понятие в разных государствах в разное время вкладывалось различное содержание. О.Е. Кутафин пишет «Однако если в Советской России автономия использовалась лишь для решения национального вопроса, то в современной России она, хотя и не признанная юридически, фактически выступает, прежде всего, в качестве формы обеспечения децентрализации управления страной.

Являясь фактически формой обеспечения децентрализации управления страной, автономия вместе с тем для целого ряда регионов выступает и как форма национальной государственности многих народов и народностей России, официально признанной и юридически закрепленной».[41]

Что касается тенденции развития Российской автономии, то она непосредственно связана с преобразованием советских автономных образований в субъектах РФ.

Поскольку, Еврейская автономная область на волне «парада суверенитетов» вышла из состава Хабаровского края, обозначив тем самым свой конституционно-правовой статус. Своевременные тенденции развития Российской Автономии связаны со статусом автономных округов (большая часть которых находится в составе краев и областей).

До 1990 года автономные округа находились в составе краев и областей. Законом от 15 декабря 1990 года автономным округом была предоставлена возможность самостоятельно решить вопрос о вхождении в состав Федерации – через край, область или непосредственно. Этим правом воспользовался Чукотский автономный округ, который в соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 года входит непосредственно в состав Российской Федерации.

«Федеральные власти, - подчеркивает В.В. Иванов, - справедливо полагали, что сохранение округов в составе края, областей объективно превращает «непосредственное вхождение» в предел повышения окружного статуса. В случае же реализации этого права некоторые из них могли бы поставить вопрос о преобразовании в республики, о суверенитете и т.д. (как это ранее сделали автономные области).[42]

Однако, действующая Конституция РФ такой возможности не предусматривает.

Другой немало важной тенденцией в развитии автономии и государственного устройства Российской Федерации в целом является слияние краев и областей с автономными округами.

В настоящее время в составе Российской Федерации имеется 10 автономных округов. Однако с 1 декабря 2005 года Коми-Пермяцкий автономный округ прекращает существовать в качестве субъекта Федерации. Согласно Федеральному конституционному закону от 25 марта 2008 года «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» образуется новый субъект Федерации – Пермский край.

Образование нового субъекта Федерации осуществляется в целях ускорения социально-экономического развития Пермской области и Коми-Пермяцкого округа повышения уровня жизни населения, проживающего в этих субъектах.

Основаниями образования нового субъекта Федерации являются:

1) Совместное предложение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, направление Президенту РФ в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Федерации»;

2) Результаты референдумов по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, проведенных в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе.

В связи с прекращением существования Коми-Пермяцкого автономного округа как субъекта Федерации он подлежит исключению из ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, в которой перечислены все автономные округа как субъекты Федерации.

В соответствии с Законом с 1 декабря 2005 года Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации.

О.Е. Кутафин пишет «Возникает вопрос: означает ли образование нового субъекта Федерации полную ликвидацию Коми-Пермяцкой автономии? Думается, не означает, иначе в новом Законе не было бы смысла говорить об особом статусе Коми-Пермяцкого округа. Скорее всего, речь идет о возникновении на территории России нового вида автономии – автономного округа, не являющегося субъектом Российской Федерации».[43]

Процессы аналогичные происходящим в Пермской области, начались и в Красноярском крае. В октябре 2004 года депутаты Законодательных собраний Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа одобрили инициативу слияние этих двух субъектов в единый регион.

Однако процесс слияния субъектов Федерации, осуществляемый в рамках действующей Конституции, которая устанавливает (ч. 1 ст. 5), что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Федерации. Следовательно, в результате этого процесса должны сохраниться автономная область и минимум два автономных округа.

Итак, особенность Российской автономии состоит в том, что она создавалась на сочетании административно-территориальной (а позже и национально-государственной) основе и в значительной мере была призвана решить национальный вопрос в рамках единого государства. Однако в практической политике идеи классического федерализма по существу оказались не реализованными – Россия, занимая доминирующее место в составе Советской Федерации, сама оставалась преимущественно унитарным государственным образованием.

После принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР в 1990 году были внесены соответствующие дополнения и изменения в Конституцию страны, повысился статус субъектов федерации (автономий), подписан федеративный договор с ними. Основные положения Конституции Российской Федерации 1993 года согласуются с теорией и международной практикой федерализма.

Федеративное государственное устройство России, неотъемлемым элементом которого является автономия, предполагает создание именно такой системы демократической организации управления, при которой возможны процветания и мир для входящих в него состав территорий и народов.

Заключение

    Элементы федерализма в России появились как в процессе вхождения в ее состав других народов, княжеств, ханжеств и государств, так и в процессе насильственного присоединении к ней иных территорий. В этой связи представляется, что более обоснованной, базирующейся на исторических фактах, является концепция и формировании Российского государства, а не насильственном захвате.

В «Русской правде», «Новгородской и Псковской судебных грамотах», Судебниках 1497 и 1550 годов, Соборном Уложении 1649 года, в законодательных актах Петра I и последующего периода развития Российского государства отражены идеи самоуправления разных по составу населения и географии княжеств, ханжеств, земель, царств, губерний, наместничеств и других административных и национальных образований в составе единой государственности, содержащие элементы федеративного устройства.

С введением в 1860-1870 годах городского и земского самоуправления в определенных кругах России появилось негативное отношение к культурной и территориальной автономии, которое обусловило расширение антиимперского движения народов, в том числе русских. В конце XIX – начале ХХ веков в условиях обострения национальных отношений Росси этот вопрос обсуждался в Государственной Думе, появилось множество публикаций по проблеме автономии и федерации. При некоторых различиях в аргументации в целом преобладала идея перехода к федеративной форме государственного устройства и создания в его рамках областных и национальных автономий.

Хотя, Российская империя и представляла из себя унитарное государство, фактически в ее составе в разные временные периоды присутствовали автономии, наделенные той или иной степенью самостоятельности по вопросам внутреннего самоуправления. Такие как Украина, Польша, Финляндия, Грузия и другие.

Находясь в составе Российской Империи: Украина, Польша и Грузия, постепенно утратили всякую автономию. Поскольку политика Российской Империи была направлена на централизацию государственной власти. Только Финляндия сохранила элементы государственности вплоть до развала Российской Империи. Великое Княжество Финляндское обладало правом законодательной и законотворческой инициативы особым законодательством (шведское право), особым финским войском, собственным гражданством, своей валютой, таможенной системой, имела свои государственные языки (шведский и финский), а также свой законотворческий орган (сейм). Финляндия в рамках автономии в составе Российской Империи стала обладать всеми признаками государства. В конце 1917 года Великое Княжество Финляндское использовало предоставленное ему Россией право на самоопределение и стало независимым государством.

После победы Октябрьской Революции 1917 года Российская Советская Республика представляла из себя унитарное государство. Однако центробежные сметы способствовали выбору формы государственного устройства, которой явилась Российская Федерация. Неотъемлемым элементом Российского Федерализма стала автономия. Советская автономия способствовала самоопределению народов в рамках единого государства, хотя Советская автономия возникала на основе диктатуры пролетариата, она имела своим назначением представлять самоуправление тем нациям и народностям, которые пожелали самоопределиться в той или иной форме автономии.

Автономия в Советском государстве по своему характеру являлась национальной и представляла нациям, национальностям и народностям, развивать свои бытовые, культурные и иные особенности.

Советская автономия характеризуется разнообразием форм и видов. Советские государствоведы выделяли две формы советской автономии: национально-государственную и национально-административную. К первой они относили автономную республику, ко второй – автономную область и национальный округ.

Существование различных форм советской автономии было обусловлено определенными исторически сложившимися условиями. К их числу относились различная степень экономического, политического и культурного развития многочисленных наций и народностей страны. Эволюционирование советской автономии происходило в условиях, когда ряд народов сохранил патриархально-родовой или полупатриархальный строй в этих исторических условиях советская автономия выполнила грандиозную задачу ликвидации отсталости, целого ряда наций и народностей.

«Парад суверенитетов» в Российской Федерации затронул все автономные образования, которые выдвинули ряд требований о повышении своего государственно-правового статуса. Конституция РФ 1993 года закрепила за всеми автономными образованиями статус субъектов Федерации. Указание на свою автономность в названии сохранили только автономная область и автономный округ. На сегодняшний день, являются официально признанными, имея при этом статус равноправных субъектов Федерации.

Основными элементами конституционно-правового статуса автономных образований (автономной области и автономных округов) как государственных образований и субъектов Федерации являются: наличие определенной учредительной власти; собственной территории; уставно-правовой системы; системы органов государственной власти; государственной собственности автономных образований; официальной символики; обладание в рамках компетенции автономных образований международной правосубъектностью.

Российская автономия, явившись непосредственным продуктом эволюционирования советской автономии заметно повысила свой конституционно правовой статус посредством ряда «государственных атрибутов».

Являясь государственными образованиями Российской Федерации автономии (автономная область и автономные округа) обладают определенной учредительной властью. Которая выражается в праве принимать свой устав, свои законы и иные нормативные правовые акты.

Автономные образования РФ (автономная область и автономные округа) располагают своей территорией Российской Федерации. Автономная область и автономные округа не обладают правом (сецессии) выхода из Федерации, а также территориальным верховенством.

Автономная область и автономные округа самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными государственной власти автономных образований.

Как государственные образования автономии РФ располагают своей нормативно-правовой системой.

Автономная область и автономные округа имеют свою символику, административные центры, а также свои награды и почетные звания.

Автономная область наделены международной правосубъектностью, а автономные округа в праве участвовать во внешнеэкономических отношениях.

Из всего выше сказанного следует сделать вывод, что автономия в Российской Федерации наделена довольно широким кругом полномочий по вопросам внутреннего и некоторым вопросам внешнего самоуправления. Автономия в России по-прежнему является неотъемлемым элементом федерализма, а также формой реализации права народов на самоопределение в рамках единого государства.

В мире возрастает богатство разных форм автономии, ее разнообразие, увеличивается численность автономных образований. Автономные образования могут возникать как в унитарных государствах, так и в федерациях. В рамках унитарного государства областная политическая автономия имеется в Италии и Испании, как правило, создание автономии обуславливает национальный фактор. В западной Европе зачастую автономии возникают в связи с религиозными и языковыми различиями той или иной группы населения. Например, Аландские острова говорят на шведском.

Образованию автономии может способствовать и географическое положение. Удаленность от основной части страны сыграли немаловажную роль в предоставлении автономии Фарерским островам и Гренландии в составе Датского королевства.

Автономные образования присутствуют в таких федерациях как Дания и Австрия. По некоторым вопросам объем компетенции автономий может быть шире, чем у иных членов федерации.

Автономия в западной Европе реализуется в соответствии с теорией сообщественной демократии.

Основными функциями автономии, в целом, являются: децентрализация государственной власти и право этнических, религиозных, языковых групп на самоопределение в рамках внутреннего самоуправления.

Вместе с тенденцией учреждения новых автономных образований, в мире в некоторых государствах имеются конституционные запреты создавать автономии. Конституция Болгарии 1991 года запрещает создавать в стране, исходя из того, что ей достаточно, местного самоуправления.

В России, же тенденции развития автономных образований связаны с закреплением за ними статуса субъектов Федерации. Еврейская автономная область может вступать в международные отношения, автономные округа могут участвовать в международных внешнеэкономических отношениях. Российские автономные образования приобрели ряд «государственных атрибутов».

В настоящее время в Российской Федерации имеется тенденция к укрупнению субъектов Федерации. Можно привести в качестве примера слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа вследствие чего появился новый субъект РФ Пермский край. Однако Коми-Пермяцкий округ получил особый статус в составе Пермского края.

Думается, что Коми-Пермяцкий округ не утратил свою автономность, а просто перестал существовать в качестве субъекта Федерации.

Российская автономия, как форма реализации права народов на самоопределение явилась для множества российских наций, народов и этносов инструментом, сформировавшим их государственность. Автономия способствовала сохранению традиции российских народов и народностей, а также развитию культуры, науки и т.п. на окраинах Российской Федерации.