Организация работы в сфере семейной политики на уровне внутригородских муниципальных образований: опыт города Москвы

Во многих крупных городах – членах МАГ созданы и действуют внутримуниципальные образования (например, городские районы). Хотя семейная политика является прерогативой общегосударственных и региональных органов власти и управления, фактически города и другие муниципальные образования являются, как уже отмечалось, основными проводниками этой политики. Кроме того, значительную часть работ по социальной поддержке граждан органы местного самоуправления осуществляют в форме переданных им государственных полномочий.

Так, законами города Москвы, как субъекта Федерации передан органам местного самоуправления ряд государственных полномочий, например, законом города Москвы от 28.09.2005 № 47 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями города Москвы. Основными задачами комиссий являются: (1) осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних; (2) организация контроля за предоставлением несовершеннолетним условий содержания, воспитания, образования, охраны здоровья, социального обеспечения и иных социальных услуг; (3) принятие мер к обеспечению защиты несовершеннолетних от физического, сексуального, психологического и иных форм насилия, от вовлечения несовершеннолетних в разовые антиобщественные действия – употребление наркотических средств, психотропных и (или) одурманивающих веществ, спиртных напитков, занятие бродяжничеством или попрошайничеством, а также иные действия, нарушающие права и законные интересы других лиц, не являющиеся преступлением или административным правонарушением; (4) участие в организации работы по выявлению безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних; родителей; опекунов, попечителей, приемных родителей (далее – законные представители), не выполняющих обязанности по содержанию, воспитанию и образованию несовершеннолетних либо отрицательно влияющих на их поведение; учет лиц данных категорий; (5) выявление и анализ причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности и правонарушениям несовершеннолетних; (6) осуществление мер по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; (7) рассмотрение материалов в отношении несовершеннолетних, совершивших противоправные деяния до достижения возраста, с которого наступает ответственность, а также рассмотрение дел о поведении, отклоняющемся от дозволенного правовыми нормами или нормами морали, и об антиобщественных действиях; (8) осуществление функции административной юрисдикции в отношении несовершеннолетних, их родителей, законных представителей; (9) иные задачи, определенные федеральными законами и, а также законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы.

Созданы Московская городская межведомственная, окружные и районные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Городская и окружные комиссии контролируют, направляют и координируют деятельность районных комиссий, обобщают и распространяют опыт их работы. Районная комиссия осуществляет полномочия, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством города Москвы, принимает участие в разработке проектов правовых актов по вопросам профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, организует контроль, обследования и проверки условий содержания, воспитания, обучения и применения труда несовершеннолетних в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, обращается в суд за защитой прав и законных интересов несовершеннолетних, направляет в суд материалы на родителей, законных представителей несовершеннолетних в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей по содержанию, воспитанию, образованию, защите прав и интересов несовершеннолетних, рассматривает и решает большое число конкретных вопросов по перечисленным направлениям.

Комиссии наделены большими административными полномочиями. Так, комиссии, совместно с другими органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, выявляют и берут на учет несовершеннолетних, проживающих в семьях, входящих в группу социального риска, беспризорных, а также оставивших образовательные учреждения и неработающих несовершеннолетних, принимают решение об их устройстве и контролируют выполнение принятых решений. Порядок учета и предоставления информации о выявленных и нуждающихся в устройстве несовершеннолетних устанавливается нормативными правовыми актами органов исполнительной власти города Москвы. По результатам рассмотрения материалов и дел в отношении несовершеннолетних комиссии применяют меры воздействия, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством города Москвы. Комиссии могут также, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения родителями, законными представителями своих обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних, применить к ним меры воздействия, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством города Москвы. При обнаружении в процессе рассмотрения материалов в действиях (бездействии) родителей, законных представителей несовершеннолетнего, иных лиц состава административного правонарушения, не подведомственного комиссии, или признаков преступления комиссия направляет материалы в органы прокуратуры и иные органы для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении или уголовного дела в отношении указанных лиц.

    Функционально и содержательно близок к рассмотренному нормативному акту Закон города Москвы от 25.10.2006 № 53 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства».

Реализация досуговой и социально-воспитательной работы с детьми, подростками, молодежью и населением по месту жительства осуществляется через муниципальные учреждения по ведению социально-воспитательной и досуговой работы с детьми, подростками, молодежью и другими категориями населения по месту жительства, а так же через негосударственные некоммерческие организации (НКО), ведущие социально-воспитательную и досуговую работу с детьми, подростками, молодежью и другими категориями населения по месту жительства: подростково-молодежные клубы, центры, общественные объединения и т. п.

Муниципальные учреждения и НКО осуществляют свою деятельность на основании городских и территориальных комплексных программ по досуговой и социально-воспитательной работе с населением по месту жительства. Указанные организации могут оказывать следующие услуги социально-воспитательного характера: социально-психологические, психолого-педагогические, медико-консультационные, образовательные, информационные, правовые, культурно-досуговые, спортивные, услуги в области профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних и молодежи. Органы местного самоуправления могут опираться на актив досуговых объединений, привлекать его представителей к работе и с их помощью решать проблемы жизни современной молодежи в городе, противостоять асоциальным и негативным проявлениям. Занятость и организованный досуг в свободное время подростков и молодежи являются действенной формой первичной профилактики правонарушений.

Основной формой организации работы НКО с детьми, подростками и молодежью по месту жительства являются клубные объединения, основанные на принципах самоорганизации, добровольности, доступности, свободы общения, объединения по интересам. В них формируются традиции, вырабатываются правила поведения, выделяется подростково-молодежный актив. Разновозрастной состав таких объединений позволяет передавать опыт старших младшим, сохранять и развивать воспитательные традиции. Основная специфика работы по месту жительства заключается в организации «Клубов свободного посещения».

В структуре управления муниципальным учреждением также предусматриваются различные органы самоуправления, в которых работает юношеский и молодежный актив общественников-организаторов. Участие в управлении и планировании, конференциях, рабочих группах и советах по подготовке и проведению общественно-полезных акций и мероприятий является для детей, подростков и молодежи хорошей школой гражданского воспитания. Доступность, свобода выбора в занятиях и работе, инициатива и другие демократические принципы заложены в программных и уставных документах названных организаций.

Сохраняются и совершенствуются следующие направления деятельности социально-воспитательной и досуговой работы с детьми, подростками, молодежью и взрослым населением: (1) Организация содержательного досуга населения; (2) социально-полезная, общественная деятельность, гражданское воспитание (детско-юношеское движение); (3) художественно-эстетическое творчество, различные виды искусств; (4) физкультурно-оздоровительная и спортивная работа, (5) патриотическое воспитание детей, подростков и молодежи, развитие военно-прикладной, историко-патриотической, оборонно-спортивной работы, (6) туристическая деятельность, (7) технические и прикладные виды творчества, основы ремесел, (8) профилактика асоциальных проявлений в подростковой и молодежной среде. Социально-реабилитационная работа и психолого-педагогическая помощь семье и детям, (9) социально-реабилитационная и коррекционная работа с детьми и молодежью, взрослым населением, имеющими ограниченные физические возможности, (10) информационно-коммуникативная деятельность, журналистика, (11) познавательная, интеллектуально-развивающая и просветительская деятельность, (12) трудовое воспитание детей, подростков и молодежи с участием взрослого населения, (13) работа с различными категориями взрослого населения по передаче культурного наследия, продолжения семейных традиций, духовно-нравственного воспитания детей, подростков и молодежи.

Основная цель муниципальных учреждений состоит в социализации подростков и молодежи в новых социально-экономических условиях и в формировании их гражданской и патриотической позиции, а также в практической реализации социальной, семейной и молодежной политики Российской Федерации и города Москвы. Социально-воспитательная работа предполагает профилактику негативных форм поведения и развитие личностного роста детей и подростков через создание в клубном пространстве позитивной модели деятельности и сотрудничества. Организационными принципами муниципального учреждения, занимающегося вопросами досуговой и социально-воспитательной работы с населением, являются: (1) создание условий для свободного посещения и свободы выбора деятельности ребенком, подростком, молодежью, жителями внутригородского муниципального образования на основе возникающего интереса; (2) опосредованное воспитательное воздействие на личность через организованный коллектив, опора на традиционные российские ценности, морально-нравственные принципы и принципы здорового образа жизни, непринятие антиобщественных проявлений; (3) построение разновозрастного воспитательного коллектива на основе уважения личности несовершеннолетних и взрослых; (4) привлечение к работе взрослых общественников из числа родителей и жителей, работа на основе содружества и взаимодействия молодежи и старших поколений, ветеранов;

(5) освоение подростками и молодежью умений и навыков, полезных для овладения будущей профессией; (6) участие в социальных программах и проектах по различным направлениям деятельности в сфере молодежной политики; (7) участие в улучшении окружающей жизни в районе и городе на основе целенаправленного формирования гражданской позиции как у детей, подростков, молодежи, так и у взрослого населения.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления привела к изменению структуры организации физкультурно-оздоровительной и спортивной работы по месту жительства, в результате чего, в целом, уровень физкультурных услуг, предоставляемых населению по месту жительства, не понизился, а по некоторым позициям москвичи даже выиграли. Так, в ходе передачи полномочий была проведена ревизия всех спортивных дворовых площадок, в результате которой большое количество сооружений внесено в перечень объектов капитального ремонта. В 2008–2009 годах все они будут отремонтированы или реконструированы в соответствии с современными нормативами и требованиями. Органы местного самоуправления наделены такими же широкими полномочиями города Москвы в сфере опеки и попечительства.

Осуществление государственных полномочий органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве обеспечивается в полном объеме за счет средств, предоставляемых муниципальным образованиям из бюджета города Москвы в виде субвенций. Кроме того, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В муниципальных образованиях города Москвы используется комплексный системный подход, обеспечивающий реализацию государственной семейной политики и установленных полномочий органов местного самоуправления. В этих целях муниципальными образованиями разрабатываются, утверждаются и реализуются совместно с управами районов и иными органами исполнительной власти города Москвы целевые программы. Так, во внутригородском муниципальном образовании Академическое в городе Москве реализуется программа по развитию физической культуры и спорта на 2008–2010 годы, а внутригородским муниципальным образованием Мещанское принята и реализуется программа «Крепка Москва семейными традициями».

Опыт города Москвы по передаче отдельных полномочий в сфере семейной политики и финансовых ресурсов для исполнения этих полномочий может представлять большой интерес для упорядочения отношений на принципах субсидиарности между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления городов.