Источники права для вспомогательных органов при главе государства

Отсутствие нормативных правовых актов или наличие в них значительных пробелов и противоречий очень часто свидетельствует о сознательном создании почвы для злоупотреблений правом и иных неправовых действий. Содержательный подход учитывает и такую возможность, но он исходит именно из необходимости сочетания отношения, подлежащего воздействию и источника права. Если отношение по своей природе наилучшим образом будет урегулировано с помощью нормативного правового акта, то применяться должен именно нормативный правовой акт, область применения которого очень широка. Но если отношения для успешного правового воздействия на них требуют гибкости и допустимости широты толкования, какими не обладает нормативный правовой акт, то следует использовать подходящий источник права, например, правовой обычай. Ведь устойчивость и правовой характер, например, британской конституционной системы, признаваемой многими за образец, как представляется, в значительной степени связана с использованием источников права. Значимость подхода к использованию источников права проявляется ещё ярче, если сравнить Великобританию и Францию. Данные страны близки и географически, и в языковом, и в культурном отношении, имеют очень много общего в истории. И в той, и в другой стране происходила рецепция римского права, обе использовали обычное право при создании писаных источников. Но во Франции восторжествовал юридический легитимизм, в то время как в Великобритании признавалось и сохранялось значение и других источников права.

В результате, в Англии после событий XVII века мы наблюдаем удивительную стабильность функционировании конституционно-правовой системы, которая смогла успешно воспринять все требования меняющейся общественной жизни и соответствовать этим требованиям. Франция же, придерживаясь жёсткого легизма, имела множество конституций, но не имеет стабильной конституционной системы.

Пример Великобритании и Франции показывает, что при прочих соотносимых условиях подход к выбору источников права значительно влияет на работу всей системы права, включая конституционное право.

Возникает вопрос, являются ли конституционно-правовыми неписаные источники правового регулирования деятельности вспомогательных органов? Думается, следует дать положительный ответ на этот вопрос в отношении той части источников права, которые регулируют правоотношения, связанные с выбором моделей организации вспомогательных органов и наиболее существенными аспектами их деятельности, то есть отношения, являющиеся по своей природе конституционно-правовыми.

Отношения, с участием вспомогательных органов при главе государства регулируются не только конституционным правом, но и административным правом, трудовым правом и другими. Но основные отношения с участием вспомогательных органов при главе государства, определяющие смысл их существования, состоящий в обеспечении полномочий главы государства регулируются конституционным правом, его источниками. Иными отраслями права регулируются дополнительные отношения с участием вспомогательных органов, служащие обеспечению их основной деятельности (решение вопросов, связанных с работой вспомогательного органа при главе государства как человеческого коллектива и как юридического лица).

Говоря об источниках непосредственного правового регулирования конкретной деятельности вспомогательных органов при главе государства их можно подразделить на две основные группы в зависимости от источника создания:

1) правовые нормы, исходящие от главы государства;

2) положения, созданные самими вспомогательными органами.

Особенностью вспомогательных органов при главе государства является то, что они сами для себя создают правовые нормы, хотя полномочия по утверждению основных нормативных правовых актов, закрепляющих их деятельность, принадлежат главе государства. Но здесь складывается интересная ситуация. Вспомогательные органы при главе государства обеспечивают деятельность главы государства, в том числе её правовую составляющую (например, в Администрации Президента Российской Федерации данные обязанности возложены на Государственно-правовое управление). Они не только принимают, как и иные государственные органы, нормативные правовые акты по вопросам своей деятельности в пределах своих полномочий, закреплённых в посвященных данному государственному органу основополагающих предписаниях (положениях и т.п.), но и самостоятельно готовят соответствующие решения главы государства ³⁰. Как известно, при достаточном уровне подготовки, тот, кто готовит решение в значительной

³⁰ См.: Огородников A.A. Закономерности нормотворческой деятельности института президентства России / Ред.: Гурьева Е.А. М, 2001; Елисеев Б.П. Структура, функции и нормативные акты государственного органа: на примере Администрации Президента Российской Федерации. М., 2001.8 Например, руководитель вспомогательного органа при главе государства может издавать нормативное распоряжение по работе вспомогательного органа.

степени его предрешает. Получается, что вспомогательные органы не только создают для себя правовые нормы сами путём издания от своего имени нормативных правовых актов, регулирующих свою деятельность, но и в большой степени определяют содержание касающихся себя актов главы государства. В этом кроется опасность не только потери управляемости главой государства своими вспомогательными органами, но и выхода их за рамки правовых норм.

Здесь хочется ещё раз подчеркнуть необходимость конституционного контроля за источниками права для вспомогательных органов при главе государства. Конечно, в подготовке положений о том или ином ведомстве чаще всего участвует и само ведомство, но во всех случаях, кроме вспомогательных органов при главе государства, действует та или иная совокупность способов проверки их содержания (утверждение вышестоящим органом, согласование с другими ведомствами, регистрация уполномоченным органом и т.д.). В случае же со вспомогательными органами при главе государства эти способы не могут

быть признаны действенными, так как эти вспомогательные органы подчиняются только главе государства, а отношения с другими государственными органами (речь, в частности, идёт о ведомствах, относящихся к исполнительной ветви власти) по большей части основаны на неписаном подчинении государственных органов вспомогательным органам при главе государства.

Для регулирования деятельности вспомогательных органов при главе государства (например, в Российской Федерации - для АдминистрацииПрезидента Российской Федерации и Совета Безопасности Российской Федерации) присущ «спящий» характер действия нормативных правовых актов, так как при обычном развитии событий отношения с их участием строятся на неписаной основе (в данном случае под обычным развитием событий понимается отсутствие опасных для главы государства сложностей в управлении страной, как-то противостояния ветвей власти, попытки государственного переворота, существенной угрозы военных действий, массовых беспорядков, вооружённого мятежа и т.д.). Применение многих норм происходит в спорных обстоятельствах, например, когда происходит столкновение интересов или точек зрения лиц и их объединений, обладающих значительным и сопоставимым влиянием на принятие решений по спорному вопросу. Другим примером могут послужить случаи, когда самому главе государства или кому-то из имеющих возможность повлиять на принятие подобного решения требуется показательное привлечение к ответственности кого-либо из служащих вспомогательных органов при главе государства. Применение писаных норм в спорных случаях происходит не само собой как следствие подпадания случая под диспозицию этой правовой нормы, а в результате действия неписаных правовых норм и усмотрения стороны в споре, обладающей наибольшим властным ресурсом.

Имеет существенное значение вопрос о том, какой источник права предпочтителен для применения к отношениям с участием вспомогательных органов при главе государства. Ведь место различных источников в регулировании отличающихся групп правоотношений неодинаково. С данным вопросом тесно связан другой - о том, почему для регулирования того или иного отношения выбран соответствующий источник права?

Как представляется, существует устойчивая связь между правоотношением, его особенностями и выбираемыми для его регулирования источниками. Для вспомогательных органов при главе государства в связи с этим можно выделить два вида отношений. Первый вид отношений связан с деятельностью этих органов как государственных органов, второй — как вспомогательных органов. Правоотношения первого вида по своим свойствам близки правоотношениям, в которые вступают органы государственной власти (разновидность государственных органов). Это отношения, закрепляющие официальное положение вспомогательных органов при главе государства, их

формальное место в системе государственных органов. Для данных отношений наиболее подходящим источником права выступает нормативный правовой акт. Без него их существование не имело бы твёрдой основы и могло бы не приниматься во внимание другими государственными органами, имеющими прочную основу для своей деятельности, закреплённую в нормативных правовых актах. Отношения второго вида связаны с лично-доверительным характером работы вспомогательных органов при главе государства, непосредственным обеспечением его деятельности. Благодаря наличию весомой личностной составляющей в деятельности вспомогательных органов, эти отношения не могут быть в достаточной мере урегулированы с помощью нормативных правовых актов. Поэтому они в значительной степени опираются на иные источники права.

Исходя из сущностных различий между данными группами правоотношений, представляется целесообразным сохранить использование для обеих групп правоотношений своих источников права. Для первой группы правоотношений с участием вспомогательных органов основным источником права должен быть нормативный правовой акт, для второй - иные источники права. Но для обеспечения соответствия деятельности вспомогательных органов требованиям права следует обеспечить возможность судебного контроля за законностью и соответствием правовым предписаниям всех источников права для них . То есть для Российской Федерации обеспечить контроль Конституционного Суда Российской Федерации за соответствием данных источников права Конституции Российской Федерации, в частности контроль за соответствием Конституции обычаев деятельности Администрации Президента Российской Федерации, а также заключаемых ею соглашений конституционно-правового характера.