Глава II . Конституционные основы деятельности вспомогательных органов при главе государства в Российской Федерации и зарубежных странах

2.1.Взаимодействие вспомогательных органов при главе государства между собой и с другими государственными органами

Осуществляется взаимодействие вспомогательного органа при главе государства и ведомств исполнительной власти во Франции, рассмотрение которого является показательным для отношений главы государства с ведомствами исполнительной власти как благодаря относительной яркости и устойчивости примера, так и из-за близости российского и французского подходов к разделению властей.

Каждый советник главы государства во Франции постоянно взаимодействует с одним или несколькими руководителями ведомств и поддерживает с ними непрерывные прямые отношения. В целом все сотрудники аппарата Елисейского дворца постоянно взаимодействуют с соответствующими ведомствами, обычно на уровне министерских кабинетов (органов, обеспечивающих повседневную работу ведомств). Эти связи в значительной мере обеспечиваются и облегчаются наличием личных отношений. Сотрудники Елисейского дворца и высокопоставленные государственные служащие ведомств имеют общее происхождение по рождению, образованию и службе. С помощью связей, выстроенных на описанной основе, глава государства может легко довести свои пожелания до ведомства и следить за исполнением его решений. Эти связи, конечно, никак не закрепляются в нормативных правовых актах.

Наиболее близкой главе государства частью вспомогательных служб является «дом», обеспечивающий его повседневное обслуживание. Это в действительности личная служба главы государства.

Большое значение в принятии и проведении решений главы государства имеют создаваемые под его руководством межведомственные советы. Они дают возможность напрямую, минуя главу исполнительной власти, работать с ведомствами этой ветви власти. Значение межведомственных советов как путей отдельного влияния на членов правительства возрастает в случае, когда глава исполнительной власти и глава государства представляют разные пришедшие после выборов к власти силы. Но в случае крепкого единства в правительстве такие пути взаимодействия часто оказываются недостаточно успешными³¹.

Особым видом взаимодействия с участием вспомогательных органов при главе государства является взаимодействие в ведомствах по изучению и оценке обстановке, которые решают вопросы обеспечения принятия решений главы государства, соответствующих быстро меняющимся обстоятельствам современного мира. В этом виде взаимодействия участвуют самые различные подразделения, принадлежащие к разным ведомствам и уровням власти. Особенностью положения ведомств по изучению и оценке обстановки является постоянство и непосредственность отношений в связи с потоками данных и решений к главе государства и от него, в которых они участвуют. Здесь будет уместно рассмотреть как российский опыт, так и опыт США в этой области, так как он отличается наибольшей обширностью и полнотой. Значение изучения взаимодействия в данной области заключается и в том, что он него непосредственно зависит принятие главой государства решений, от которых может зависеть само существование страны.

Действительность и развитие событий в мире на рубеже XX и XXI вв. ужесточают требования к развитию ведомств государственного и военного управления Российской Федерации. Примечательным является то, что, исходя из имеющегося опыта, при неудачном вступлении в войну (противостояние) соответствующие службы России обычно владели расширенным объёмом данных, позволявшим при их надлежащем рассмотрении и обработке

³¹ См.: Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М., 2002. С. 150-151.

заблаговременно предвидеть надвигающиеся угрозы и готовить державу к их предотвращению. Сильное противоречие (между достаточным количеством разведывательных данных и постоянной неготовностью государства к началу столкновений, отражению угроз его безопасности) чётко показывает суть вопроса - Россия обычно не имеет как удовлетворительной совокупности ведомств для полного и своевременного рассмотрения, обработки и оценки разносторонних данных в области угроз военной и всей государственной безопасности, так и отработанного порядка принятия и межведомственного согласования разноуровневых и разносторонних решений по их упреждающему ослаблению по разным направлениям.

Для решения данного вопроса в СССР в послевоенное время делались определённые шаги. Так, осознавая просчеты по многим ключевым вопросам перед началом войн с Германией и Финляндией и угрозу распространения и обострения враждебных действий стран Запада, руководство СССР в 1947 г. создаёт при Совете Министров СССР Комитет информации (КИ), направленный на обеспечение полного и своевременного глубокого рассмотрения, обработки и оценки различных сведений в области безопасности и межведомственного согласования работы отечественного разведывательного сообщества. Однако в действительности данное ведомство объединило 1-е управление Министерства государственной безопасности и Главное разведывательное управление Генерального штаба, с их отсоединением от прежних ведомств и многих прежних задач, с прямым подчинением главе Министерства иностранных дел (и одновременно заместителю председателя Совета министров) В.Молотову и уменьшением областей их деятельности почти до решения задач в области международных отношений.

Отрицательные последствия такого подхода не замедлили проявиться и в 1949 г. ГРУ и ПТУ возвратили соответственно в ГШ и МТБ и подчинили КИ вместо Совмина напрямую МИДу, а руководителем назначили сначала А.Вышинского, спустя три месяца - В.Зорина (впоследствии постоянного представителя СССР в ООН), а в 1953 г. — заместителя главы МИДа А.Громыко.

Осенью 1953 г., по предложению возвращенного к руководству МИДом В.Молотова, КИ придали положение общего для разведывательных служб ведомства, занимающегося изучением обстановки в связи с их деятельностью. Но это не лишило деятельность КИ недостатков — из-за сохранения его предпочтений в области участия в международных отношениях, недостаточности сил и средств для обобщения многочисленных сведений от различных ведомств, препятствий, чинимых КИ представителям разведывательного сообщества в их возможностях прямых докладов по значимым сведениям руководству СССР и др.

Названные обстоятельства (а также отставки В.Молотова и Д.Шепилова, невнимание к КИ со стороны нового главы МИДа А.Громыко и др.) предопределили принятое в 1958 г. решение о прекращении деятельности КИ и возложении обязанностей обобщенной работы со сведениями от различных ведомств, связанных с решением вопросов в области международных отношений, на учреждённый Отдел международной информации ЦК КПСС. Но уменьшение численности служащих и уничтожение значительной части наработок КИ, пристрастность руководства СССР и узкокорыстные противоречия в секретариате ЦК привели к уменьшению перечня задач и качества работы Отдела, трём его закрытиям и промежуточным восстановлениям в следующие 33 года с очередными потерями подготовленных служащих, опыта, созданных наработок и значимости Отдела.

Продолжающееся вслед за распадом СССР и ОВД быстрое поступательное наращивание превосходства ведущих стран Запада в области построения и широких возможностей совокупности ведомств в области государственного и военного управления создаёт действенные предпосылки для очередного проявления очередной неготовности нашего государства к столкновению с нарастающими угрозами его безопасности, если не будут приняты меры по ускоренному изменению этого положения.

Поэтому представляется целесообразным более подробно раскрыть основные закономерности обеспечения государственного управления Российской Федерации в области изучения и предвидения международной и внутренней обстановки, опираясь на положительный опыт, уже накопленный в предыдущие 20-25 лет в достигших успехов зарубежных странах.

Важным звеном в управленческой цепи в рассматриваемой области является обязательное наличие на высшем уровне управления в этих зарубежных странах единого основного ведомства (так и не развернутого в СССР) для изучения и предвидения событий. Следствием его работы является обеспечение на межведомственном уровне объединения, согласования и дополнения сведений, полученных от различных ведомств и учреждений для вскрытия и оценки угроз государственной безопасности, а также подготовки решений по их предотвращению и достижению целей этих стран. Именно на такие ведомства и опирается в последние 30-40 лет работа главы государства в рассматриваемой области в США, Великобритании, Франции, Германии и других странах.

Текущее управление работой ЦСО (50-70 сотрудников) возложено на руководителя, а общее - на помощника главы государства по государственной безопасности. Основная часть ЦСО — «Комната отслеживания», созданная в 1962 г. Д.Кеннеди, во время Карибского противостояния, когда ясно проявились последствия отсутствия единого ведомства по обобщению данных и быстрому согласованию действий различных ведомств США в случае чрезвычайных событий. Уже с начала 1980-х гг. с приходом к власти Р.Рейгана в подземных этажах Белого дома круглосуточно работают дежурные смены постоянного слежения за обстановкой, а в надземных помещениях - группы всестороннего изучения и оценки сведений, а также сетевого и иного обеспечения. В случае возникновения соответствующей обстановки на основе «Комнаты отслеживания» под руководством вице-президента США развертывается Точка по действиям в чрезвычайных обстоятельствах, в работе которой в случае необходимости участвуют, в том числе с использованием всех возможностей связи, работники и данные других подразделений и ведомств. В возложении на вице-президента США обязанностей по руководству данного Центра проявляется его значение как особого вспомогательного органа, находящегося в особых отношениях с главой государства. С деятельностью ЦСО связано взаимодействие главы государства с законодательной властью.

Работа ЦСО обеспечивается на основе передовых достижений науки. В залах дежурных смен развернуты и действуют системы устойчивой закрытой связи (с местом нахождения главы государства, Госдепартаментом, Минобороны, комитетом начальников штабов, всеми ведомствами особого назначения, командованиями ВС, другими подразделениями), мощные вычислительные устройства, средства постоянного отображения поступающих сведений в движении, средства быстрого доступа к данным и др. Вычислительные устройства обеспечивают возможность подключения ЦСО к источникам данных как в США, так и зарубежом (в том числе скрытого доступа), позволяя отрабатывать в сутки по несколько тысяч (из общего потока в десятки тысяч) разнообразных сообщений.

Основной объем сведений поступает в ЦСО от 14 основных членов разведывательного сообщества США. После 11 сентября 2001 г. данное сообщество, ранее направленное на отслеживание преимущественно внешних угроз, стало перестраиваться для одновременного изучения широкого перечня вопросов внутренней безопасности США, в том числе угроз, исходящих от возможных природных и общественных чрезвычайных происшествий. Задача решается с помощью образованного Министерства внутренней безопасности, которое направляет через свои подразделения с отдельными областями ответственности деятельность различных подразделений, ранее работавших в составе Федерального бюро расследований, Федерального агентства по чрезвычайным обстоятельствам, министерств юстиции, обороны, энергетики, финансов, транспорта, торговли, здравоохранения и сельского хозяйства. Видно, что в США происходит широкое развертывание качественно новой совокупности ведомств и подразделений, отвечающих за взаимосвязанные изучение, в том числе разведывательное, оценку, предвидение, предсказание и управление расширенным объёмом внешних и внутренних угроз безопасности и положению США, где взаимодействие отдельных частей видоизменяется в зависимости от решаемых задач.

Заключение

Итак, вспомогательными органами при главе государства являются образующиеся и работающие в установленном порядке при главе государства для обеспечения его деятельности государственные органы, которые действуют в пределах отведённых им полномочий и ограничены в праве издания от своего имени нормативных правовых актов.

Развитие вспомогательных органов при главе государства существенно зависело и будет зависеть от изменения соотношения общества и государства, а также полномочий и задач государственных органов и, соответственно, места занимаемого среди них главой государства. Многие значительные перемены в устройстве вспомогательных органов при главе государства потребовали длительного времени. При этом предыдущие правовой и общественный уклады не исчезали полностью, а оттеснялись на обочину жизни общества, продолжая существовать в скрытом виде.

При возникновении подходящих условий они вновь заявляли о своём праве на признание в качестве неотъемлемой части действительности.

Для вспомогательных органов при главе государства можно выделить два вида отношений. К первому виду относятся отношения, связанные с деятельностью этих органов как государственных органов, ко второму - как вспомогательных органов. Отношения, первого вида сходны с отношениями, в которые вступают органы государственной власти как разновидность государственных органов. По содержанию данные отношения направлены на закрепление положения вспомогательных органов, их места среди государственных органов. Для данных отношений наиболее подходящим источником выступает нормативный правовой акт, без которого существование вспомогательных органов при главе государства могло бы не приниматься во внимание другими государственными органами, имеющими прочную основу для своей деятельности, закреплённую в нормативных правовых актах.Отношения второго вида, связаны с лично-доверительным содержанием деятельности вспомогательных органов при главе государства, непосредственным обеспечением его деятельности.

Благодаря наличию значимой личностной составляющей в работе вспомогательных органов, а также сложности и многогранности их обязанностей по обеспечению разнообразных полномочий главы государства, данные отношения не могут быть в полной мере урегулированы с помощью только нормативных правовых актов.

Поэтому правоотношения этого вида в значительной степени находят своё выражение в иных источниках права.

В силу возможностей для быстрого изменения устройства и других составных частей работы вспомогательных органов среди источников права велика роль правовых соглашений, прецедентов, обычаев, значительное место занимает правовая доктрина.

В целях обеспечения соответствия деятельности вспомогательных органов при главе государства требованиям права необходимо наличие правовых оснований для судебного контроля, прежде всего конституционного, за содержанием всех источников права для вспомогательных органов. Для Российской Федерации следует предусмотреть в федеральном конституционном законе возможность проверки Конституционным Судом Российской Федерации соответствия данных источников права Конституции Российской Федерации.

Особенностью вспомогательных органов при главе государства является определение ими, в том числе через свои уполномоченные подразделения (в Администрации Президента Российской Федерации это Государственно-правовое управление) основного содержания применяемых к ним правовых норм. Вспомогательные органы при главе государства не только принимают правовые акты, регулирующие их работу в пределах своих полномочий, как и иные государственные органы, если они касаются их внутренней деятельности, но и самостоятельно готовят соответствующие решения главы государства, закрепляющие правовое положение вспомогательных органов.

В зависимости от количества лиц (подразделений), находящихся в прямом подчинении у главы государства, можно выделить три способа устройства вспомогательных органов при нём. Первый предполагает наличие только одного лица, обладающего правом доступа к главе государства «без доклада». Второй способ - только двух лиц, а третий - более двух лиц, обладающих правом такого доступа. Выбор зависит от различных обстоятельств, в том числе от складывающейся в стране и окружении главы государства обстановки, личных предпочтений главы государства. Каждый способ наилучшим образом подходит к определённым условиям работы вспомогательных органов.

Вспомогательный орган общей направленности может существовать в единственном числе, объединяя в своём составе все подразделения, обеспечивающие деятельность главы государства в порядке исполнения обязанностей основной государственной службы. Также могут существовать два и более вспомогательных органа общей компетенции, чьи полномочия пересекаются.

Несмотря на отсутствие закреплённых за вспомогательными органами при главе государства в писаных источниках государственно-властных полномочий, существует совокупность правовых и внеправовых способов обеспечения их влияния на решение вопросов, связанных с государственным управлением.

Особенностью ответственности вспомогательных органов является то, что они обычно не только не несут юридической ответственности за принимаемые в них решения, но и политическая ответственность для них наступает в редких случаях. Это связано с тем, что их решения обнародуются, развиваются и проводятся в жизнь другими государственными органами (министерством обороны, министерством финансов и др.). Для повышения ответственности вспомогательных органов при главе государства возможно придание его служащим двойного статуса - служащих этого органа и соответствующего органа государственной власти. Тогда как служащие вспомогательного органа они не будут нести ответственности за принимаемые там решения, но будут отвечать за последствия своей деятельности как служащие органа государственной власти.

 Особым видом вспомогательных органов при главе государства общей направленности является вице-президент. Данный орган подпадает под признаки вспомогательного органа при главе государства, так как является государственным органом, в основном не наделён самостоятельными государственно-властными полномочиями, его главной задачей является помощь главе государства, то есть обеспечение его деятельности. Особенностью вице-президента как вспомогательного органа является то, что он является единоличным вспомогательным органом. Положение вице президента в большей степени, чем положение иных вспомогательных органов общей направленности, закреплено в основных законах. Это связано с выполнением им обязанностей заместителя главы государства, его наиболее высокопоставленного представителя. Вместе с тем основная часть деятельности вице президента, как и деятельность других вспомогательных органов при главе государства, регулируется не нормативным правовыми актами, а иными источниками права (прежде всего, обычаями и устными

соглашениями), что вызвано его природой как вспомогательного органа, необходимостью обеспечить выполнение вице-президентом обязанностей ближайшего помощника президента, пользующегося его особым доверием и наделённого полномочиями по обеспечению деятельности по всем вопросам ведения главы государства.

Вспомогательным органам вообще, и вспомогательным органам при главе государства в частности, присущ больший по сравнению с органами государственной власти удельный вес отношений на основе неписаных источников права.