Проблемы развития бюджетного процесса в России

Среди основных реформ, которые были начаты в прошлом году, - реформа бюджетного процесса. В 2004 г. были одобрены концепция и новая бюджетная классификация, элементы нового формата федерального бюджета на три года, начался эксперимент по бюджетированию.

Первые результаты - это утверждение Положения о порядке разработки финансового плана, порядок разработки и утверждения ведомственных целевых программ, внесенный Минэкономразвития, порядок ведения реестра расходных обязательств, порядок введения стандартов учета и отчетности в государственном секторе. Все эти решения или уже утверждены или находятся в стадии утверждения.

За последние годы были большие проблемы с исполнением намеченных реформ, многие из них не финансируются в должном объеме. Сегодня ключевая проблема – в надлежащем планировании и детальном достижении реализации реформ. Недофинансирование реформирования сферы здравоохранения в настоящий момент составляет 2 раза в процентах к ВВП, а системы образования 2,5 раза ниже по сравнению со странами с похожим уровнем развития. В полном объеме в последние годы финансируется лишь реформирование обороноспособности и безопасности страны.

Согласно проводимым реформам все муниципальные бюджеты и бюджеты субъектов должны перейти на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство. Минфин РФ и подведомственная ему служба - Федеральное казначейство - провели ряд подготовительных мероприятий к переходу на кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов. В частности, готовится порядок обслуживания бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований через органы Федерального казначейства, который вступил в силу с I января 2006 г.

При подготовке федерального бюджета на 2007 год был рассмотрен пакет налоговых нововведений. Бизнес не раз подчеркивал необходимость корректирования налогового администрирования. Министерство финансов России совместно с представителями бизнеса, Советом по конкурентоспособности и предпринимательству должно завершить обработку этих предложений в кратчайшие сроки с тем, чтобы Правительство могло принять по этим материалам окончательное решение.

2005 г. стал годом мобилизации налоговой задолженности крупных нефтяных предприятий. Но необходимо помнить, что, снижая налоговое бремя, надо быть готовым к снижению доходов и расходов бюджета. С 1997 г. динамика доходов была неплохой. Повысились доходы в реальном выражении. В 2006 г. снижается объем доходов федерального бюджета в реальном выражении. В 2007 г. сохраняется уровень 2006 г. В 2008 г. планируется незначительный рост доходов и расходов бюджета.

Однако ожидаемый результат не может ограничиваться только этим пакетом нововведений. Много зависит и от самого бизнеса, от того, насколько он готов быть прозрачным и добросовестным. Путь снятия накопившихся претензий необходимо пройти вместе. Профессионализм работников Минфина и налоговой службы должен обеспечить выход из дебрей взаимного недоверия на открытую площадку взаимного уважения и ответственности, ответственности, прежде всего, перед всем обществом.

ФНС администрирует налоги, поступающие во все уровни бюджетов, и делает это бесплатно. Федеральная власть взяла на себя это полномочие и будет его выполнять для любого муниципалитета. Правда, от регионов также требуются своевременные организационные решения, чтобы увеличивающееся количество бюджетов, особенно на уровне поселений и районов власти субъектов Федерации было обеспечено соответствующей техникой, информационной базой, людьми. Министерство финансов России эти вопросы с себя также не снимает и готово оказывать всем помощь.

Перейдя к главным стратегическим задачам на среднесрочную перспективу Министерство финансов отмечает, что его целью является поддержание экономической и финансовой стабильности как основы устойчивого социально-экономического развития страны, обеспечение выполнения и создания условий для оптимизации расходных обязательств Российской Федерации, формирование налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы, создание условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами, обеспечение прозрачности, надежности, безопасности системы и финансовых институтов. Эти цели выражены в задачах, индикаторах, содержатся в докладе, который предоставлен Правительству.

Важным моментом в работе Министерства финансов является трехлетний план, который должен повысить эффективность планирования, в связи, с чем особую важность приобретает качество прогнозов, подготавливаемых Минфином совместно с Минэкономразвития. На ближайшие годы установлены соответствующие темпы экономического роста от 5,9% до 6,2% ВВП, инфляция должна снизится от 7-8% в 2006 г. до 4-5,5% - в 2008 г.

В ближайшие годы ожидается восстановление доверия и снижение оттока капитала, и даже переход к положительному сальдо (отток меньше притока частного капитала). Хотя прогнозы Минфина и Минэкономразвития отличаются, но остаются в рамках одной тенденции. В 2006 г. ожидается чистый приток капитала, хотя по разным прогнозам его оценки различны.

В последние годы удавалось контролировать ситуацию и, мобилизуя инструменты, выстраивая кредитно-денежную и финансовую политику, в том числе бюджетную, которая может выразится в новом порядке формирования бюджета:

На первом этапе представительный орган принимает основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной год, после чего направляет исполнительному органу проект перечня мероприятий, планируемых в качестве принимаемых бюджетных обязательств на предстоящий год. Исполнительная власть разрабатывает комплекс мер по реализации указанных мероприятий и определяет потребности финансирования по каждому из них, т.е. фактически составляет «бизнес-план» для каждого из предложенных депутатами мероприятий.

Одновременно органы исполнительной власти с учетом прогнозируемых макроэкономических показателей и состоянию нормативно-правовой базы рассчитывают и уточняют на предстоящий год:

- ожидаемый объем доходов бюджета;

- возможные объемы и параметры привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета;

- потребности финансирования по действующим бюджетным обязательством.

Сейчас финансовую экспертизу документов, направляемых для утверждения в представительный орган, осуществляют, как правило, контрольно-счетные органы, созданные представительными органами власти (далее КСО). Однако задача выполнения большого объема экспертных работ в крайне сжатые сроки является для многих КСО трудно выполнимой в силу ограниченности их штата. Последнее обстоятельство также не позволяет КСО содержать на постоянной основе достаточное количество специалистов по каждой из отраслей экспортируемых мероприятий. В связи с этим представляется целесообразным привлекать для проведения экспертиз независимые аудиторские компании, отбираемые на конкурсной основе.

На втором этапе исполнительная власть направляет представительному органу следующие бюджетные проектировки:

- о прогнозируемых доходах бюджета на предстоящий год, исходя из норм действующего законодательства;

- о планируемой потребности финансирования действующих бюджетных обязательств;

- о возможных объемах и стоимости привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета па предстоящий год;

- о планируемой потребности финансирования принимаемых бюджетных обязательств, по предложенным депутатами мероприятиям.

Одновременно КСО направляет в представительный орган:

- материалы экспертизы бюджетных проектировок, представленных исполнительной властью;

- результаты анализа эффективности проектируемого бюджета для достижения целей заявленной бюджетной и налоговой политики;

- рекомендации по выбору натуральных показателей в качестве критериев оценки исполнения бюджета по каждой из целевых статей.

На третьем этапе работы над проектами бюджета происходит формирование перечня принимаемых обязательств с одновременным ранжированием их приоритетности, а также рассматривается целесообразность и возможность сокращения части действующих обязательств. Ранжирование принимаемых обязательств необходимо для того, чтобы в процессе исполнения бюджета, когда фактические доходы могут оказаться больше или меньше прогнозных значений, исполнительная власть могла оперативно планировать и принимать решения об исключении части бюджетных мероприятий, либо направлении сверхплановых доходов на заранее оговоренные дополнительные мероприятия.

Таким образом, в бюджете будут содержаться три группы расходов:

- бюджет действующих обязательств;

- бюджет, безусловно принимаемых обязательств;

- бюджет условно принимаемых обязательств.

Рассматривая бюджет условно принимаемых обязательств как маневровый объем для оперативной адаптации бюджета к меняющейся экономической ситуации, депутаты могут по своему усмотрению выбрать один из двух возможных способов формирования перечня таких мероприятий.

По первому варианту всем мероприятиям бюджета условно принимаемых обязательств можно придать один общий для всех мероприятий этой группы статус. В этом случае исполнительная власть самостоятельно выбирает, какие из мероприятий финансировать в первую очередь.

По второму варианту мероприятия бюджета условно принимаемых обязательств можно разделить на группы, которым депутаты назначают различные рейтинговые показатели в зависимости от степени актуальности мероприятий.

На завершающем четвертом этапе представительный орган принимает закон о бюджете в целом.

Основной задачей контроля в сфере бюджетного процесса изначально является предотвращение противозаконного или неэффективного использования бюджетных средств. Как правило, эта задача решается на стадии предварительного контроля.

Если выявление нарушений или недочетов происходит на стадии расходования, то задачей контроля становится недопущение дальнейшего нанесения ущерба бюджету. Такие ситуации характерны для текущего контроля.

И только при выявлении факта уже совершенного незаконного или неэффективного расходования средств, т.е. при последующем контроле, на первое место выходит разработка и принятие мер по предотвращению повторений подобных негативных явлений в будущем.

Из трех упомянутых видов контроля лишь для одного фактор времени является достаточно критичным.