Специфика права государственной собственности на природные ресурсы в РФ

Государственная собственность на природные ресурсы является доминирующей в структуре закрепленных законодательством форм собственности.

ГК РФ устанавливает, что государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, субъектам РФ – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (п.1 ст.214). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. В ст. 129 ГК РФ указано, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это означает, что соответствующими законами в области природопользования те или иные виды природных ресурсов или их части могут быть выведены из гражданского оборота или ограничены в нем, могут быть введены ограничения в реализации этого права собственниками.

Право собственности определяется через триаду, закрепленную в ст. 209 ГК РФ: правомочия владения, пользования и распоряжения.

Если отношения частной собственности достаточно четко вписываются в данную теорию, то в отношении государственной собственности существуют мнения, что право государственной собственности имеет свои специфические правомочия. Так. С.А. Зинченко полагает, что право государственной собственности составляет «одно исходное правомочие – управление, и невозможно использовать триаду правомочий». Он утверждает, что категории владения, пользования и распоряжения не отражают природу государственной собственности, так как они являются отношениями обособления (внешние отношения), в то время, как природу государственной собственности составляют отношения управления (внутренние)[19].

Наиболее обоснованным является мнение о том, что действующее законодательство связывает форму собственности исключительно с принадлежностью имущества различным субъектам с одинаковым объемом правомочий[20]. Содержание права государственной собственности не может отличаться от общего содержания собственности, закрепленного ст.209 ГК РФ. Как справедливо отмечено, «толкование формы собственности в смысле наличия различий в содержании права собственности в рамках системы права содержит в себе очевидную опасность расстройства этой системы»[21].

Природные ресурсы, в отличие от иных объектов собственности, имеют достаточно специфические свойства, что не могло ни отразиться на формировании права собственности на них.

Преимущественным собственником природных ресурсов является государство, так как в первую очередь природные ресурсы – это основа жизни и деятельности народов России.

Сегодня частная собственность на землю рассматривается законодателем как в определенной степени приоритетный вид права собственности. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся вы государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в частную собственность, за исключением тех участков, которые в соответствии с федеральным земельным законодательством не могут находиться в частной собственности (ст.15 ЗК РФ).

Как уже упоминалось выше, недра в соответствии с положениями Закона РФ «О недрах», включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей среды.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по недропользованию органом, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, является Федеральное агентство по недропользованию[22].

Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура обратилась в Арбитражный суд с заявлением о признании недействительной лицензии на право пользования недрами, выданной Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан государственному унитарному предприятию.

В результате рассмотрения дела суд постановил, что «согласно Положению о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 293, агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. К его полномочиям отнесено и принятие решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр в установленном законодательством Российской Федерации порядке, а также выдача, оформление и регистрация лицензий на пользование недрами. Следовательно, Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, выдав предприятию оспариваемую лицензию на право пользования недрами на месторождении "Южно-Биклянское", превысило свои полномочия»[23].

Водный кодекс РФ предусматривает, что водные объекты находятся в государственной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст.2). Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

«Земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов Российской Федерации или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности»[24].

Находящиеся в государственной собственности водные объекты относятся к объектам общего пользования: любой гражданин вправе бесплатно пользоваться ими для личных и бытовых нужд, передвижения, пребывания, любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

В соответствии с ФЗ «О животном мире» от 24.04.1995г. №52-ФЗ[25], животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормами международного права.

При этом объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности.

По мнению Д.В. Бугаева, сомнительно наличие у государства в полной мере правомочий собственника – прав владения, пользования и распоряжения в связи с определенными особенностями данного объекта[26]. Эта проблема будет более подробно раскрыта ниже.

Можно сказать, что в основном на природные ресурсы превалирует государственная собственность. Юридически и по содержанию право государственной собственности не отличается от права собственности других субъектов. Конституция РФ и ГК РФ прямо устанавливают, что права всех собственников защищаются равным образом и не установлен приоритет государственной собственности.