Кодификационный процесс в сфере правопреемства государств по вопросам гражданства

Общие положения

Гражданство относится к внутренним аспектам правопреемства государств. Традиционно гражданство включалось в сферу исключительной компетенции государства. Однако уже с конца XIX в. вопрос о статусе населения, затрагиваемого правопреемством, широко обсуждался в доктрине международного права, рассматривался в ходе деятельности судебных органов, как международных, так и национальных.

Мнение о необходимости ограничения суверенной власти государств в сфере гражданства было высказано в консультативных решениях Постоянной палаты международного правосудия в 1923 г. (№ 4 - в отношении декретов о гражданстве Туниса и Марокко и № 7 - о приобретении польского гражданства в соответствии с Версальским договором 1919 г.).

Развитие международно-правовых стандартов в области прав человека после Второй мировой войны привело к тому, что объектом международно-правового регулирования становятся отдельные аспекты института гражданства (безгражданство, множественное гражданство и гражданство в связи с правопреемством). В современной доктрине признано, что институт гражданства регулируется внутригосударственным правом в пределах, установленных международным правом. Вместе с тем в контексте правопреемства государств международное право должно играть еще более важную роль, поскольку такие ситуации могут повлечь за собой изменение гражданства в самом широком масштабе.

За всю историю существования государств сложилась определенная практика поведения государства в ситуации правопреемства в отношении гражданства и места жительства соответствующих лиц. Правило «население следует за территорией» стало обычной нормой в отношении гражданства при правопреемстве. И все же единообразного подхода ко всем вопросам в сфере гражданства в связи с правопреемством до конца прошлого столетия сформировано не было.

Государственно-территориальные преобразования XX в. не только обогатили разнообразную практику государств в этой области, но и повлияли на активизацию работы международных организаций в направлении кодификации и прогрессивного развития данного аспекта института правопреемства. К настоящему времени принято около десятка международно-правовых актов, регулирующих (или касающихся) вопросов гражданства при правопреемстве государств.

Первым универсальным актом, затронувшим вопросы гражданства в ситуациях правопреемства, стала Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. Данная Конвенция устанавливает, что договор, предусматривающий передачу территории, должен содержать положения, которые гарантировали бы, что никто не станет апатридом в результате этой передачи (п. 1 ст. 10).

Вопросы гражданства при правопреемстве государств были включены в раздел «Правопреемство государств и правительств» и указаны Комиссией международного права ООН в списке 14 тем, требующих кодификации. В 1961 г. резолюцией ГА ООН 1686 (XVI) тема была передана на рассмотрение данной Комиссии, в составе которой был образован подкомитет по правопреемству государств и правительств. Однако к детальному рассмотрению вопросов гражданства в связи с правопреемством государств в качестве специальной, отдельной темы Комиссия международного права ООН приступила лишь спустя 30 лет.

С 1993 по 1999 гг. Комиссия международного права ООН разрабатывала «Проект статей о гражданстве физических лиц в связи с правопреемством государств» (далее — Проект статей). На 55-й сессии ГА ООН 28 ноября 2000 г. текст статей был включен в резолюцию ГА ООН 55/153. В отчетах Комиссии международного права ООН, в резолюциях ГА ООН неоднократно подчеркивалось, что следующим шагом в этой области должно быть принятие обязательного документа, например, конвенции.

Сфера действия Проекта статей ограничена применением к «затрагиваемым лицам» - физическим лицам, имевшим на момент правопреемства гражданство государства-предшественника. Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства не входят в эту категорию.

Основной принцип, на котором основывается Проект статей, — право каждого затрагиваемого лица на гражданство. В данном случае «право на гражданство» приобретает значительно большую определенность, чем это закреплено в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.: речь идет о том, что обязательства в отношении гражданства распространяются на ограниченный круг государств-предшественников и государств-преемников. Примечательно, что затрагиваемые лица имеют право на гражданство *хотя бы одного из затрагиваемых государств» (ст. 1).

Результатом действия такой норму может быть возникновение множественного гражданства, и выраженная в статьях позиция в отношении бипатризма нейтральна. Содержание этой нормы - предпосылка для эволюции многих иных, специальных принципов, регулирующих данную сферу: принципа множественности критериев оценки (установления) связи затрагиваемого лица с государством, принципа согласованности действий затрагиваемых государств. Одним из основополагающих принципов, на которых основывается Проект статей, является принцип избежания безгражданства.

Действие Проекта статей ограничивается вопросами порядка приобретения, утраты, оптации гражданства в ситуациях правопреемства государств. При этом, как и Венские конвенции о правопреемстве 1978 г. и 1983 г., Проект статей содержит положение о том, что он применяется только к последствиям правопреемства государств, которое осуществляется в соответствии с международным правом.

Проект статей состоит из двух частей. Первая содержит положения общего характера, применимые к любым ситуациям правопреемства. Вторая часть - специальные нормы, регулирующие порядок приобретения, утраты гражданства при какой-либо из конкретных ситуаций правопреемства (передача части территории, объединение государств, распад государства, отделение части(-ей) от государства). Основным критерием предоставления гражданства в соответствии с Проектом статей можно определить критерий обычного места жительства. Помимо этого в зависимости от ситуации применимы критерии связи с административно-территориальным образованием, места рождения, «любой другой надлежащей связи». В любом случае государства должны учитывать волю затрагиваемых лиц (право оптации). Государства-преемники не должны лишать своего гражданства затрагиваемых лиц до того, как они приобретут гражданство государства-преемника.

Проблемам безгражданства, соблюдения принципов и обычных норм о предоставлении гражданства при правопреемстве государств адресованы отдельные положения ряда иных актов универсального характера (Рекомендация Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации «Дискриминация против неграждан» от 1 октября 2004 г. № 30, Резолюция Совета ООН по правам человека «Права человека и произвольное лишение гражданства» от 27 марта 2008 г. № 7/10).

События конца XX в. особенно остро отразились на вопросах гражданства государств европейского региона. Результатом активной деятельности европейских межправительственных организаций в данной сфере за последние полтора десятилетия стала разработка ряда международно-правовых актов. Кодификация вопросов, касающихся гражданства физических лиц в связи с правопреемством государств, в рамках европейских региональных организаций происходила параллельно и взаимосвязано, были приняты акты как рекомендательного, так и обязательного характера.

В рамках СБСЕ/ОБСЕ в 1995 г. была принята Оттавская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. Пункт 34 главы третьей «Демократия, права человека и гуманитарные вопросы» данной Декларации устанавливает, что при смене суверенитета все лица, имеющие подлинную и эффективную связь с новым государством, должны приобретать гражданство этого государства.

В рамках СЕ функционирует Комитет экспертов по гражданству Совета Европы. В 1996 г. Комитетом министров СЕ были приняты Принципы по законодательству в области гражданства в Боснии и Герцеговине.

В 1996 г. Европейской комиссией за демократию через право (так называемой Венецианской комиссией) был разработан целый ряд документов рекомендательного характера в сфере гражданства и правопреемства государств: Декларация о принципах, правилах и рекомендациях касательно вопроса гражданства физических и юридических лиц при правопреемстве государств CDL-NAT (96)3 от 4 апреля 1996 г., Руководство для действий государств в сфере гражданства и правопреемства CDL-NAT(96)lrev от 23 апреля 1996 г., Декларация о последствиях правопреемства государств в отношении гражданства физических лиц от 14 сентября 1996 г., принятая совместно с докладом о последствиях правопреемства в отношении гражданства.

Европейская конвенция о гражданстве была принята в 1997 г. (далее - Конвенция 1997 г.) и вступила в силу в соответствии со ст. 27 в 2000 г. Она является обязательным и наиболее полным из существующих региональных соглашений в области гражданства. Конвенция 1997 г. была открыта для подписания государствами - членами СЕ и государствами, не являющимися его членами, но участвовавшими в разработке Конвенции. По предложению Комитета министров СЕ к данной Конвенции может присоединиться любое государство. На 1 января 2009 г. участниками данной Конвенции являлись 18 государств - членов СЕ.

Конвенция 1997 г. содержит отдельную главу (гл. 6), которая посвящена вопросам правопреемства и гражданства. В Конвенции дано ставшее уже традиционным определение правопреемства государств, установлены принципы, в соответствии с которыми следует решать вопросы гражданства в ситуации правопреемства (недискриминации, уважения и соблюдения прав человека, баланс интересов государства и личности, информированность затрагиваемых лиц о содержании и последствиях закона, принцип избежания и сокращения безгражданства, принцип эффективности связи лица с территорией при определении принадлежности к гражданству, проч.). Помимо подлинной и эффективной связи лица с государством при решении вопросов гражданства в результате правопреемства государства - участники Конвенции 1997 г. учитывают также место постоянного проживания лица, его волеизъявление, территориальное происхождение.

Европейская Конвенция об избежании безгражданства в связи с правопреемством государств вступила в силу 1 мая 2009 г. (далее - Конвенция 2006 г.) (по истечении трех месяцев с даты выражения согласия на обязательность конвенции тремя государствами - участниками СЕ в соответствии с положениями ст. 18). Сфера действия Конвенции 2006 г. ограничена только вопросами избежания и сокращения безгражданства при правопреемстве государств и не касается критериев и порядка предоставления гражданства в этих случаях.

Конвенцией 2006 г. устанавливается право на гражданство, аналогичное ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., но включающее в себя, среди прочего, и право на сохранение гражданства, что особенно важно для предотвращения безгражданства в ситуации правопреемства. Конвенцией также предусмотрены положения о недискриминации в решении вопросов гражданства (ст. 4), которые коррелируют с положениями ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и протокола № 12 к ней.

Конвенцией 2006 г. установлены категории лиц, в отношении которых распространяется обязанность затрагиваемых государств предоставить гражданство. Это бывшие граждане государства-предшественника, которые стали или могут стать апатридами в результате правопреемства и которые относятся либо к категории обычно проживающих в момент правопреемства на затрагиваемой территории лиц (разработчики сохранили традиционную концепцию «население следует за территорией»), либо к категории лиц, имеющих «соответствующую» связь с государством.

Понятие «соответствующая связь» подразумевает, как минимум, три группы лиц:

- лица, достаточно долго проживавшие до момента правопреемства на территории, но не попадающие в первую категорию;

- потомки (первого и более поколений) лиц, попадающих под действие Конвенции;

- супруги лиц, попадающих под действие Конвенции.

Перечень является открытым и государства вправе решать, что еще может быть расценено как «соответствующая связь».

Ответственность государства-предшественника ограничивается лишь тем кругом лиц, которые не приобрели гражданство государства-преемника или гражданство любого третьего государства, и заключается в запрете для государства-предшественника лишать своего гражданства таких лиц.