Совершенствование законодательной базы экономического механизма природопользования на загрязненных радионуклидами территориях

Разработка    научных основ экономической, финансовой и технологической политики в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь в условиях перехода к рыночным отношения» имеет актуальное значение для создания концепции устойчивого и безопасного природопользования на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате аварии на Чернобыльской АЗС. Отсутствие необходимого бюджетного финансирования для потребностей экологии обуславливает необходимость формирования рыночных путей поступления инвестиций для этих целей, через создание эколого-зкономического механизма, включающего:

- систему правовых отношений;

- организацию и управление природопользованием;

- нормативное обеспечение;

- экономическое стимулирование;

- приватизацию в природопользовании;

- кредитно-финансовую политику.

- экономическую политику и стратегию по формированию рыночных отношений в области использования и воспроизводства природных ресурсов, накоплению и переработке отходов производства.

В условиях переходного периода к рыночной экономике совершенствование механизма природопользования на загрязненных радионуклидами территориях представляется возможным при наличии соответствующей законодательной базы, объективно учитывающей состояние социально-экономических процессов на указанных территориях..

По мнению специалистов предпосылки недостаточной эффективности ассигнований на минимизацию и преодоление негативных последствий чернобыльской катастрофы были заложены в самой организации управления осуществлением связанных с этим мероприятием. Основной ее недостаток состоял в чрезмерной централизации управления, обрекающей пострадавшие территории на положение пассивных объектов реабилитации, между тем как достижение высокой эффективности реабилитационных мероприятий предполагает, что именно сами пострадавшие территории должны являться наиболее активными субъектами реабилитации, осознанно, организованно и целеустремленно осуществляющими оздоровление среды своего обитания. В результате местные органы власти и управления загрязненных районов сегодня думают не столько о том, каким образом изыскать дополнительные средства на проведение реабилитационных мероприятий и обеспечить их высокоэффективное использование, сколько о том, чтобы как можно больше средств выпросить на эти цели у республиканского центра.

Исходя из вышесказанного, решение задачи радикального повышения эффективности использования бюджетных и иных ассигнований, направляемых на минимизацию и преодоление негативных последствий чернобыльской катастрофы, должно базироваться на превращении пострадавших территорий и проживающего на них населения из пассивных объектов в активных субъектов социально-экономической реабилитации.

Первым шагом на данном пути должно стать перераспределение властных полномочий и управленческих функций между различными уровнями управления. За республиканским центром целесообразно сохранить главным образом разработку стратегии и тактики, государственных целевых комплексных программ и планов социально-экономической реабилитации загрязненных территорий, научное и законодательное обеспечение, общее руководство и контроль за ходом выполнения реабилитационных мероприятий. Что же касается непосредственной организации и оперативного управления проведением указанных мероприятий, то эти функции должны быть полностью возложены на областные и районные органы власти и управления. Ибо кто, как не они, лучше знает, что конкретно и как нужно делать, чтобы как можно скорее и с меньшими затратами ликвидировать на подведомственных им территориях негативные последствия чернобыльской катастрофы.

Однако, чтобы местные органы могли успешно справляться с возросшими обязанностями, их следует наделить необходимыми правами по распоряжению финансовыми и материальными ресурсами, в том числе выделяемыми государством на реабилитацию загрязненных районов из централизованных источников. При этом поступление средств в распоряжение местных властей должно базироваться на законодательно-нормативной основе.

Таким образом необходимо добиться наиболее гармоничного сочетания принципов отраслевого и территориального управления с учетом требований экологии, согласования централизации и децентрализации управления природоохранной деятельностью для различных региональных (местных) уровней, развития и усиления экономических методов управления.

Можно утверждать, что в конкретных правоотношениях по-прежнему чаще всего будут выступать органы управления межотраслевой компетенции и, прежде всего, органы Минприроды и МЧС Респчблики Беларусь вместе с соответствующими службами контроля за состоянием окружавшей среды и другими, специально на то уполномоченными органами. Следовательно, структурная перестройка в управлении природопользованием должна происходить прежде всего в этих органах.

Преобразование Государственного комитета Республики Беларусь по экологии в Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и создание Департамента по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь создало ряд предпосылок для реализации полной системно завершенной процедуры государственного управления природоохранной деятельностью, которая до настоящего времени была рассредоточена и осуществлялась на отраслевом уровне многочисленными министерствами и ведомствами. Это приводило к дублированию ряда функций и мероприятий в области охраны окружающей среды и ликвидации последствия аварии на ЧАЭС как в центре, так и на местах, что приводило в итоге к парадоксальной ситуации, когда отрасли контролируют сами себя.

Прежде всего в функции Минприроды следует включить:

- обеспечение комплексного управления в области охраны окружающей среды и природных ресурсов на основе принципов сочетания экологических и экономических интересов республики, рационального природопользования, установления допустимых норм и нагрузок на окружающую среду;

- оценку и прогнозирование состояния окружающей среды, ресурсного потенциала республики и биосферных процессов;

- обеспечение развития и эффективного использования материально-технической базы организаций министерства.

За МЧС закреплены следующие функции.

- обеспечение контроля за потенциально опасными производствами и объектами, оперативное реагирование в случае возникновения непредвиденных, нештатных ситуациях на промышленных и военных объектах, транспорте и объектах энергетики;

- контроль за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением при осуществлении сбросов и выбросов вредных веществ.

- радиационный мониторинг территории Республики и в частности районов государства, подвергшихся радиационному загрязнению;

- обеспечение инженерно-технических и социально-экономических мероприятий, связанных с эвакуацией и переселением населения из загрязненных районов.

Структура аппарата министерств должна быть подчинена решению главных стратегических задач в области охраны окружающей среды и задач организационно-методического плана. Функционально аппарат министерств не должен размениваться на осуществление только оперативно-контрольной работы, как это наблюдается сейчас.

Принятый 26.11.1992 г. Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» не может в полной мере охватить вопросы совершенствования системы организации и управления природоохранной деятельностью всех органов управления, в том числе и промышленных министерств, являющихся центральными органами исполнительной власти. Предлагается сформировать новую систему эколого-правовых отношений, обеспечивающих включение экологических и санитарно-гигиенических требований в производственно-хозяйственную деятельность этих министерств.

Одними из первоочередных требований должны быть:

- соблюдение всеми министерствами и ведомствами, предприятиями природопользователями законодательства в области охраны окружающей среды, в которых должны быть внесены изменения и дополнения с целью углублення его экологизации;

- соблюдение промышленными министерствами, концернами, предприятиями требований об обеспечении им допустимого уровня негативного воздействия на окружающую среду, определяемого на основе природоохранного нормирования, осуществление тесного взаимодействия министерств-природопользователей с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды и Министерства по чрезвычайным ситуациям, в целях контроля за состоянием, использованием природных ресурсов, экологической безопасности и т.д.

Непрерывно возрастающая эксплуатация минеральных ресурсов, сокращение площади земель с естественной растительностью, загрязнение природной среды различными отходами, радиоактивным загрязнением, многочисленные аварии показали, что дальнейшее развитие экономики не может продолжаться без учета экологических факторов, оценки роста деградации окружающей среды.

Опыт промышленно развитых стран убедительно показывает, что экологизация экономики - это длительный процесс. В то же время переход экономики на ресурсосберегающие безотходные технологии при использовании достижений науки техники в целях оздоровления окружающей среды, получает дополнительный импульс к развитию. В связи с этим в настоящее время в экономике все большее значение приобретает принцип экологической безопасности развития. Он используется для оценки достижений экономики и включает в себя оценку соответствующей технологии и техники, новые подходы к размещению производств, нормам потребления, продолжительности жизни и регулируется экологическими стандартами.

В настоящее время в условиях переходной к рынку экономики Республики Беларусь существующие технологии испытывают слабое давление действующих национальных стандартов, правил, приоритетов. При высокой степени концентрации и монополизации производства всегда находятся веские аргументы, позволяющие ослабить, временно отменить, допустить «в виде исключения» низкие экологические нормативы, а следовательно, допустить высокое загрязнение, расточительство ресурсов «грязную» технологию, низкокачественную технику и т.д.. Пример многих государств показал, что при ослаблении монополизации освоение внешних рынков становится реальной необходимость» нормального развития экономики. В этом случае несоблюдение экологических стандартов, их необоснованность или несоответствие национальных стандартов международным требованиям препятствует продаже произведенной продукции, техники, технологий в промышленно развитые страны.

Наличие объективно жестких природоохранных стандартов и норм вынуждает производителей искать новые пути и решения, обеспечивающие появление принципиально новых, экологически чистых изделий и технологий. Государства, обеспечившие высокий уровень экологичности производства, стремятся оградить себя от ввоза «грязной» технологии и ввоза продукции, несоответствующей требованиям его экологических стандартов. А так как этот процесс, охвативший практически все высокоразвитые страны будет продолжаться, то единственным средством повышения конкурентоспособности изделий, продаваемых на внешнем рынке, будет обеспечение экологической безопасности и достижение уровня международных экологических стандартов. Внедрение экологически прогрессивных технологий позволит снизить затраты на ликвидацию последствий от загрязнения природной среды, затраты по разработке и проведению мер по охране природы, улучшить положение в социальных сферах – здравоохранении, туризме, отдыхе, культуре, спорте и т.д. Высокие издержки предприятий на ликвидацию последствий загрязнений могут сделать производимые ими изделия нерентабельными по сравнению с изделиями-аналогами предприятий. что приведет к вытеснению этих изделий с мирового рынка, а возможно, с национального, а это в свою очередь может привести к серьезны» экономическим и социальным последствиям.

Острая экологическая ситуация в ряде регионов РБ, наличие жестких экологических стандартов, принятие ряда новых постановлений по охране окружающей среды, которые предъявляют определенные требования к производителям и потребителям продукции, обостряет ряд проблем.

Во-первых, производитель обязан принять меры, обеспечивающие борьбу с загрязнением среды в ходе самого процесса производства.

Во-вторых, выпускаемая продукция должна быть экологически безвредной, поскольку потребители в соответствии с природоохранным законодательством будут стремится к соблюдению установленных экологических стандартов в отношении используемых или промышленных изделий. В условиях, когда производитель стремиться продать, а потребитель - купить экологически чистую продукцию, и заключается одно из направлений воздействия экологических стандартов на экономику.

Главным Фактором для обеспечения взаимодействия экономики и экологии республики при переходе к рыночным отношениям является создание экологически и экономически обоснованной базы объективных и реальных экологических нормативов. Предполагается, что система экологических нормативов должна состоять из двух частей - целевых и текущих. К целевым нормативам относятся санитарно-гигиенические нормативы, которые являются базовыми, т.к. методология экологического нормирования в области охраны здоровья населения от неблагоприятного воздействия факторов окружающей среды на сегодняшний день позволяет определить границы допустимого антропогенного воздействия. В то же время экспериментально установлено, что в ряде случаев уровень загрязнения, безопасный для здоровья населения, оказывает разрушающее воздействие на экосистемы. В связи с этим необходимо дополнить систему ПДК (предельно-допустимых концентраций выбрасываемых веществ в окружающую природную среду) аналогичными нормативами предельно допустимых нагрузок на экосистемы.

Ко второй группе экологических нормативов относятся динамические ступенчатые нормативы качества окружающей среды, рассчитанные для отдельных временных интервалов с счетом реальных экономических, ресурсных, технических и технологических возможностей.

При разработке текущих нормативов должны учитываться как уровень загрязнения окружающей среды, так и уровень развития производительных сил. Это позволит оптимально учесть экономические интересы предприятия и экологические требования общества.

Экологическим показателем оценки уровня производительных сил является величина выбросов (сбросов) вредных веществ в окружающую среду в расчете на единицу потребляемого сырья (топлива) или произведенной продукции. Удельные нормативы выбросов (сбросов) являются экологическими нормативами. При расчете и установлении их должны учитываться как отечественные, так и международные стандарты о параметрах выбросов.

При установлении текущих экологических нормативов должны учитываться также гидрометеорологические характеристики, а также уже существующая в данном районе экологическая нагрузка (существующий фон).

За рубежом для формирования качества окружающей среды используется так называемый «баббл-принцип», в соответствии с которым для предприятия устанавливается общий объем выбросов (сбросов) тех или иных загрязняющих веществ. В пределах этого объема предприятие определяет объем выброса из каждой отдельной трубы и само выбирает способы достижения общего норматива. Можно этот принцип использовать на всех предприятиях региона. Взаимодействие предприятий с территориальными органами охраны природы, а также взаимодействие предприятий друг с другом осуществляется также через «рынок квот на выбросы».

Функционирование такого принципа базируется на соблюдении экологических норм и обеспечении экономической выгоды для всех ее участников.

Внедрение рыночного механизма установления экологических стандартов открывает реальную возможность достижения требований международных стандартов к качественному состоянию природной среды и экологических требований к производимой продукции. Таким образам, становится реальным переход к международным экологический стандартам и их принятие. Во многих сферах природоохранного нормирования уже сегодня возникла необходимость и существует объективная возможность принятия нового пакета упрощенных и более реалистичных стандартов стран Европейского Сообщества (ЕС). Так, в соответствии с отчетными данными качество окружающего воздуха в Республике Беларусь удовлетворяло требованиям стандартов ЕС или близко к ним по обычный загрязняющим веществам уже в 1991 г. Экономический кризис предполагает уменьшение выбросов в течение ближайшего десятилетия, что также будет способствовать улучшению качества воздуха. Таким образом, принятие и осуществление нормативов качества окружающего воздуха стран ЕС представляется реальным. С другой стороны, нормативы выбросов стран ЕС, которые основаны на применении наилучших имеющихся технологий контроля и, в силу их унифицированности с точки зрения применения в условиях использования новейших технологий на новых и реконструированных предприятиях, учитывая трудное экологическое положение Беларуси, в краткосрочной перспективе нецелесообразно. Это может вызвать дополнительные затраты в связи с выполнением этих стандартов и приведет к дальнейшим издержкам в реконструкции и модернизации промышленных предприятий, дополнительные же выгоды в плане охраны здоровья населения будут минимальными. Таким образом, нормативы выбросов загрязняющих веществ стран ЕС в Республике Беларусь могут быть приняты в рамках долгосрочной перспективы.

В связи с перегруженностью нормативной базы республики, устанавливающей требования к качеству водных ресурсов, а также в связи d тем, что многие стандарты устарели, необходима разработка и осуществление программы реалистичных стандартов качества питьевой воды, воды для рекреационных целей, целей рыбного хозяйства. Осуществление этой программы в некоторой степени упрощается из-за наличия объективной возможности достижения требований стандартов, так же как и по воздуху связанной с улучшением качества воды и водных источников, в результате экономического кризиса и наличия определенного запаса времени для осуществления модернизации производственных процессов с точки зрения экологии.

Для расчета предельных норм сбросов сточных вод необходимо использовать модели качества воды, разработанные для отдельных рек и озер, которые позволяют оценивать влияние индивидуальных и групповых объектов. С этой же целью необходима разработка экологической классификации качества воды, на основании которой последовательно, в зависимости от целевого назначения годных объектов, возможно поэтапное проведение политики по установлению и достижения нормативов качества и, соответственно, предельных норн сброса загрязняющих веществ. На основании экологической классификации возможно установление сертификатов качества водных объектов, которые могут быть положены в основу механизма лицензирования водопользования.

Для охраны окружающей среды от воздействия бытовых и промышленных отходов необходим комплекс стандартов, который в полной мере отвечал бы рациональному использованию материальных ресурсов и охране природы от негативного воздействия при сборе, хранении, транспортировке и переработке отходов и соответствовал бы международным соглашениям.

Для совершенствования системы экологических нормативов в рамках формирования рыночных отношений рекомендуется уменьшить количество контролируемых ингредиентов - осуществить инвентаризацию химических веществ по их потенциальной опасности. Контроль за состоянием земли, воздуха и воды осуществлять по интегральным показателям, присущим определенному типу производства и его технологии; планирование, выбросов (сбросов) осуществлять по удельным выбросам. Для этого должны быть разработаны показатели (нормативы) сдельных выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в расчете на единицу выпускаемой продукции, получаемой энергии, установлены нормативы удельных выбросов для передовых технологий и среднеотраслевые нормативы.

В настоящее время экологическая составляющая в цене выпускаемой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг нигде не прослеживается и не учитывается. В доказательство этого можно Рассмотреть структуру иены на любую продукцию, куда, как правило, входят материалы, амортизация основных производственных фондов и оплата труда. Можно лишь частично говорить, что в ней учтены затраты на экологию, поскольку для производства продукции используются энергоресурсы (горюче-смазочные материалы, электроэнергия и топливо), а в их цене учитываются затраты на экологию. Но в любом случае бесспорно, что затраты на охрану природы в цене не фигурируют и доля затрат в цене на продукцию будет разной.

Для решения экологических проблем в основной используются средства фонда, которые подавляющей частью формируются за счет экологического налога. Незначительная величина последнего, и к тому же не увязанная с процессом инфляции, не позволяет сформировать этот фонд в достаточном для осуществления природоохранных мероприятий объеме.

В связи с вышеизложенным можно утверждать, что назрела необходимость определить в цене на продукцию долю затрат, обусловленных загрязнением окружающей среды при использовании ее ресурсов в производстве. Это позволит учесть инфляционные процессы в экономике внебюджетного фонда, акцентировать внимание потребителей и производителей на эту часть расходов, находить пути к совершенствованию технологии по снижению этих расходов. Как отмечалось выше, действующие и применяемые на территории республики нормы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ в атмосфере, воде, земле, продуктах питания и нормах жестче западноевропейских. Из-за этого они в ряде случаев не выполняются предприятиями. Более жесткие нормативы ПДК сдерживают внедрение западных технологий в промышленность и сельское хозяйство и конечном итоге это сдерживает инвестиции в народное хозяйство республики. С другой стороны, применяемые методы и средства для измерения качественных характеристик товаров не признаны другими государствами. Для признания результатов измерения качества продукции, во-первых, должны быть подписаны двух- и межгосударственные соглашения о взаимном признании результатов измерения- Во-вторых, методы измерения должны быть если не адекватными, то максимально приближенными.

В заключение вопроса следует повторить, что в целях создания эффективного механизма природопользования в Республике Беларусь на загрязненных радионуклидами территориях необходимо совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы механизма природопользования.