Методы оценки налоговой политики государства

В сложившихся условиях актуализируются задачи оценки эффективности действующей налоговой политики государства и отыскания путей ее оптимизации. Решение их предполагает множество различных подходов, среди которых, в частности, можно отметить качественный метод оценки эффективности.

Качественный метод оценки эффективности налоговой политики государства заключается в упорядочении и совершенствовании всего налогового законодательства. Необходимо прежде всего отказаться от практики начисления налогов на затраты (в настоящее время именно таким образом изымается налог на добавленную стоимость) и перейти к схеме, предусматривающей уплату налогов по мере поступления средств на счет предприятия. Уже этих двух моментов в действующей системе налогового регулирования достаточно, чтобы разрушить вполне нормальную экономическую структуру.

Однако этот подход, направленный на “расшивку” всей системы бухгалтерского учета для изменения самого механизма изъятия налогов, не предполагает методов макроанализа.

В противовес ему количественные методы оценки эффективности налоговой политики государства нацелены на определение максимально рациональных налоговых ставок в рамках действующего налогового механизма. Для оценки налоговой политики государства существует несколько подходов. Самые распространённые из них:

− оценка общей налоговой нагрузки в различных модификациях (доля налогов в ВВП, теория А. Лаффера, модели полных ставок). Данный подход имеет ряд существенных недостатков, ограничивающих его практическое использование;

− анализ налогообложения, состоящий из таких методов анализа, как временной и структурный анализ, трендовый анализ, анализ относительных коэффициентов, а также пространственный, факторный, исторический и международный анализ. Однако, здесь оценка налоговой политики производится только для целей государства;

− анализ системы количественных и качественных показателей, подразумевающий формирование, расчёт и анализ специальной системы показателей. При этом процесс анализа связан с обработкой большого объёма информации.

Оценить эффективность налоговой политики государства можно с разных позиций, а именно с позиции экономического субъекта (источника налогообложения) и государства (получателя налогов).

С точки зрения юридических и физических лиц, оценка эффективности налоговой политики государства не представляет научного интереса, так как здесь действует прямолинейная и примитивная логика: чем больше налоговых изъятий, тем хуже.

При оценке налоговой политики с точки зрения государства возможны два аспекта анализа: оценка эффективности налоговой политики, влияющей на производственную активность экономической системы и на наполненность доходной части государственного бюджета. Как правило, эти две оценки вступают в противоречие, и налоговая политика, эффективная с точки зрения второго критерия, может быть совершенно неэффективной с точки зрения первого. Кроме того, даже в рамках каждого из этих критериев налоговая политика может иметь неоднозначный результат, т. е. в развитии исследуемых процессов имеются точки перегиба. Именно нелинейная зависимость объемов производства и налоговых поступлений от налогового бремени и есть предмет изучения, когда оценивается эффективность налоговой политики.

В качестве примера метода оценки эффективности налоговой политики государства рассмотрим основные аспекты метода, используемого ФНС РФ, а именно «Методика анализа системы количественных и качественных показателей, подразумевающий формирование, расчёт и анализ специальной системы показателей».

Для оценки эффективности налоговой политики с точки зрения экономической политики требуется определить показатели, характеризующие налоговое бремя, условия налогообложения, сложность налоговой системы, рассчитать их значения в динамике. Кроме того, следует принимать во внимание состояние общеэкономических показателей, характеризующих развитие ВВП по отраслям и регионам, предпринимательства, приток инвестиций, благосостояние населения, состояние и структуру налоговой задолженности. Соответственно и показатели могут быть разделены с известной долей условности на две группы.

По мнению А. Л. Коломиец, первую группу составляют показатели, характеризующие «внутреннее» строение самой налоговой системы.

Вторую - показатели влияния налогов на социально-экономические процессы, налоговую нагрузку (таблица 3).

Таблица 3 - Методические особенности расчета налоговых показателей

К важнейшим показателям эффективности налоговой политики государства безусловно относятся общий налоговый режим и налоговое бремя. Если налоговая система следует классическим принципам своего построения (равенство, нейтральность, простота, удобство и др.), то тем самым она способствует созданию благоприятных условий для производства. Важно и то, на что расходуются собираемые налоги: структура бюджетных расходов (и не в меньшей мере, чем их объем) накладывает отпечаток на реальное налоговое бремя и несомненно должна учитываться при разработке налоговой политики.

Методика оценки тяжести налогового бремени отношением всех уплачиваемых налогов к выручке от реализации разработана Департаментом налоговой политики Минфина РФ.

Налоговое бремя - в широком смысле - общая сумма уплачиваемых налогов.

Налоговое бремя - в узком смысле - уровень экономических ограничений, создаваемых отчислением средств на уплату налогов и отвлечением их от других возможных направлений использования.

Распределение налогового бремени между налогоплательщиками опирается на принцип налогообложения получаемых благ и на принцип платежеспособности.

Налоговое бремя в целом можно характеризовать в двух аспектах: с позиций фактически сложившегося уровня и с точки зрения расчетного бремени, то есть бремени, закладываемого налоговой политикой (рисунок 1).

При расчете налогового бремени как в целом по стране, так и по регионам, важно обеспечить сопоставимость используемых в расчетах показателей. Принимая во внимание то обстоятельство, что в числителе дроби использованы суммы налогов и налоговых платежей от реально действующего сектора экономики, значение ВВП и ВРП следует скорректировать на объем оборота теневого сектора экономики.

Рисунок 1 - Система расчета показателя налогового бремени

Применительно к юридическим лицам рекомендуется определять несколько показателей налоговой нагрузки, так как налоги имеют различные источники покрытия, одни из них относятся на себестоимость, другие покрываются за счет прибыли предприятия, третьи перекладываются на покупателей.

Оценка эффективности налоговой политики связана не только с разработкой оценочных показателей, но и с определением методологии их расчета. Поэтому прежде чем перейти к рассмотрению системы показателей оценки эффективности налоговой политики, следует остановиться на порядке расчета показателей налоговых платежей.

Действующая методология определения сумм налоговых платежей ориентирована на оценку выполнения бюджета. В налоговой отчетности, в статистике финансов учитываются фактически поступившие за отчетный период налоги. При этом к налоговым платежам отчетного периода относятся все налоговые поступления этого периода независимо от того, по результатам деятельности какого периода они были начислены. Решающим фактором является поступление денежных средств в данном периоде.

Согласно принятой Федеральной налоговой службой методологии, к налоговым доходам, наряду с налогами и сборами, относятся также пени и штрафы. В результате этого налоговые платежи отчетного периода включают в себя вместе с авансовыми платежами по начисленным в отчетном периоде налогам и суммы погашения кредиторской задолженности по налоговым платежам (в том числе и просроченным), а также суммы погашения пеней и штрафов, начисленных как в отчетном, так и в предыдущих отчетных периодах.

Для оценки влияния изменений в налоговом законодательстве на величину налоговых платежей и другие экономические показатели необходимо знать сумму начисленных налогов именно в анализируемом периоде.

В налоговой отчетности, в частности, в форме № 1-НМ «Отчет о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации» имеются сведения о величине начисленных налоговых платежей за год. Но согласно принятой методологии расчета этого показателя по графе «Начислено по расчетам (декларациям) текущего года» приводятся данные о начисленных к уплате суммах налогов и иных обязательных платежей по налоговым расчетам текущего года, а также по уточненным расчетам «к доплате» или «к уменьшению», в том числе за предыдущие годы, и доначисленные суммы платежей по результатам документальных проверок. По этой причине, как считает А.Л. Коломиец, имеющиеся в налоговой отчетности показатели сумм начисленных налоговых платежей не могут быть использованы для достаточно точной оценки выполнения налоговой политики.

В связи с этим, А. Л. Коломиец предлагает для целей отслеживания хода реализации налоговой политики, также как и для нужд ведения системы национальных счетов, наряду с действующей в настоящее время системой показателей налоговых платежей, ориентированной на характеристику доходов бюджета, организовать учет системы показателей, отражающих суммы налоговых платежей, относящихся только к деятельности отчетного периода. По его мнению, в эту сумму не должны включаться штрафы и пени. Налоговые платежи должны отражать сумму налогов (начисленных или уплаченных) только по результатам деятельности отчетного периода. Переходящие остатки предыдущих периодов, также как и доначисления по результатам проверок, не должны учитываться.

На уровне отчетности предприятий эти показатели имеются. В частности, в состав бухгалтерской отчетности входят расчеты по каждому виду налогов, где содержатся строки, по которым указываются суммы соответствующего налога, подлежащие уплате в отчетном периоде по результатам деятельности этого периода. В платежных поручениях, оформляемых в связи с перечислением денежных средств в бюджет, предприятия обязаны указывать не только вид платежа, но и период, к которому они относятся. Так из общей суммы перечисляемых налоговых платежей должны быть выделены: налог, относящийся к текущему отчетному периоду; налог, уплачиваемый за предыдущий период; сумма погашаемых штрафов и пеней; сумма доначислений по результатам проверок. Таким образом, необходимая для оценки эффективности налоговой реформы информация имеется. Задача состоит в том, чтобы организовать ее сводный учет, с тем чтобы иметь соответствующие данные как в разрезе отдельных регионов и отраслей, так и в целом по экономике.

Отметим, что в настоящее время нет единой классификации экономики по отраслям. В статистических сборниках при характеристике отраслевой структуры ВВП выделяются одни отрасли, в налоговой отчетности - другие. Это обстоятельство затрудняет проведение отраслевого анализа, и в частности, расчет налогового бремени по отраслям. Необходима единая отраслевая классификация экономики, используемая как в статистике, так и в налоговой отчетности.

По мнению А. Л. Коломиец, оценка эффективности налоговой политики и (или) ее отдельных блоков состоит в последовательном сопоставлении расположенных во времени состояний налоговой системы и мере ее приближения к заданным целям на базе опорных показателей, представленных в Приложении А.

Эта система показателей состоит из двух групп. Первую группу составляют показатели, характеризующие саму налоговую систему. Вторую - показатели влияния налогов на социально-экономический процесс.

Выбор социально-экономических показателей для анализа обусловливается его целями и неизбежно будет варьироваться в зависимости от уровня, масштабов и перспектив стоящих задач. С макроэкономической точки зрения наиболее значимым для оценки эффективности налоговой политики представляется исследование связи предложенных опорных налоговых показателей с основными характеристиками развития производства и социальной сферы.

Среди производственных показателей можно указать (помимо уже задействованных при расчетах налогового бремени) на динамику и структуру основного капитала и инвестиций, на прибыль и ее использование, региональные и отраслевые пропорции и т.д.

Из показателей социального развития - все главные характеристики уровня жизни: доходы, заработная плата, потребление, сбережения и др.

Предложенные А. Л. Коломиец показатели (Приложение А) в целом достаточно полно характеризуют налоговый режим и в этом смысле представляют основу для комплексного анализа хода реализации налоговой политики.