Проблемы налоговой политики в регионе

При формировании налоговой политики органы власти субъектов Федерации сталкиваются с рядом проблем, среди которых автором особо выделены ограниченный инструментарий региональной налоговой политики, определение категорий налогоплательщиков или видов экономической деятельности, предоставление налоговых льгот для которых будет иметь экономический и социальный эффект.

Несмотря на совершенствование налоговой политики российского государства, выраженное в снижении налоговой нагрузки на экономику, осуществлении важных мероприятий по упрощению налоговой системы страны путем установления закрытого перечня налогов, сокращении числа и унификации налоговых баз, правил и порядка уплаты конкретных налогов, формирование региональной налоговой политики на долгосрочный период еще не закончено. В системе региональных налоговых отношений имеются значительные проблемы, многие из которых не решены.

До настоящего времени не решены многие принципиальные теоретические и практические вопросы налогообложения. К ним относятся и многочисленные проблемы налогового администрирования, исчисления и уплаты конкретных видов налогов. Нет единой позиции по вопросу целесообразности дальнейшего снижения налоговой нагрузки, нет конкретных решений по вопросу налогового стимулирования инновационной и инвестиционной деятельности в регионе, по налогообложению недвижимости. При осуществлении попыток стимулирования налогоплательщиков Оренбургской области нет четко определенной системы. Проводимые мероприятия разрознены и не позволяют добиваться существенного изменения сложившегося положения в инновационном развитии экономики. Нет четкой позиции в решении важнейшего для региона вопроса налогообложения малого и среднего бизнеса.

Практика применения налогового законодательства серьезно осложняется недостаточной нормативно-правовой базой, приводящей к решению проблем недоработки налогового законодательства на уровне прецедентного судебного права, в том числе и в Оренбургской области.

Приведенные проблемы налоговой политики региона серьезно влияют на ее налоговый климат, нарушают систему доходов бюджета, ухудшают инвестиционную привлекательность, затрудняют инновационное развитие.

Вторая группа проблем, исследованных в работе, состоит в том, что проводимая налоговая политика Оренбургской области не в полной мере учитывает условия, в которых находится экономика региона. Практически значимым представляется решение поставленной задачи – оценки параметров функционирования налоговой системы посредством исследования показателя налоговой нагрузки и выявления налогового потенциала экономики региона.

По определению автора, «налоговый потенциал» в широком смысле – это совокупный объем налогооблагаемых ресурсов территории, а в более узком смысле – представляет собой максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства.

На величину налогового потенциала территории оказывают влияние множество факторов, как объективных, так и субъективных. К первым относятся действующее налоговое законодательство, уровень развития экономики региона, его отраслевая структура, уровень и динамика действующих цен, объем и структура экспорта и импорта и т.д. Субъективными факторами считаются состояние региональной налоговой политики, количество предоставляемых льгот и отсрочек и др.

Без точной оценки налогового потенциала нереальна разработка органами власти проектов бюджетов различных уровней на предстоящий период, поскольку она играет важную роль в совершенствовании процесса планирования бюджетных доходов.

Третья группа проблем, исследуемых в дипломной работе, состоит в том, что в проводимой государственной региональной налоговой политике фискальный подход к вопросам организации налогового контроля считается преобладающим. Ориентация системы налогового контроля в основном на мобилизацию дополнительных средств в бюджет не в полной мере отражает как внутреннюю суть налогового контроля, так и его место в экономической и финансовой системе. В современных реалиях контроль выступает не только в роли фискального инструмента, он, главное, должен выполнять регулятивную функцию, направленную на развитие экономики региона посредством приведения в равные условия участников экономической деятельности. Именно такое понимание налогового контроля делает его инструментом долгосрочной налоговой политики.

От уровня организации налогового контроля, его эффективности зависит возможность достижения стратегических и тактических целей налоговой политики.

Налоговый контроль следует рассматривать как систему управления налоговыми отношениями, функционирующую в рамках правового пространства и регламентирующую организацию поступления денежных средств в интересах как региона, так и государства, а также меры ответственности за налоговые правонарушения как функциональный элемент системы управления налоговыми отношениями.

Проведенные исследования и анализ текущего состояния контрольной работы, возможностей Управления ФНС по Оренбургской области по его осуществлению позволяют сделать вывод о том, что он должен выступать не только в роли фискального инструмента, но и быть встроенным в экономику регулятором. Данное утверждение базируется на следующих посылках:

1) налоговый контроль как один из важнейших инструментов налоговой политики неизбежно имеет высокую долю субъективизма и считается орудием в руках государства, причем орудием, за счет которого стараются достичь не только экономических (финансовых) результатов;

2) от того, насколько система организации налогового контроля не субъективна (т.е. насколько низка степень влияния целей конкретных лиц или групп), зависит уровень развития общества и экономики. Если государство выстраивает систему налогового контроля на принципах равенства всех перед законом, а также, если за счет налогового контроля не достигаются политические цели, налоговый контроль может быть рассмотрен с точки зрения встроенного рыночного механизма, основной задачей которого определено создание равных условий хозяйствования и недопущение неконкурентных преимуществ;

3) стратегическая задача налогового контроля, как и налоговой политики в целом, должна пониматься как максимальное привлечение налогоплательщиков к самостоятельной (добровольной) уплате всех налогов и сборов.

Такое понимание налогового контроля основано на следующих ограничениях и аргументах:

а) за счет поступлений от мероприятий налогового контроля можно обеспечить не более 5–7% средств бюджетов различных уровней (данная тенденция прослеживается как в целом по Российской Федерации, так и в Оренбургской области), причем тенденция явно такова, что этот показатель только снижается. Даже весьма значительные доначисления последних лет были сопряжены с существенными проблемами взыскания доначисленных платежей, а общий уровень взыскания хотя и имеет тенденцию к повышению (сейчас это порядка 45%), но даже его положительная динамика отстает от показателей роста поступлений налогов и сборов, т.е. добровольно уплачиваемых сумм;

б) основным эффектом контрольной работы следует признать не собственно доначисления по выездным и камеральным проверкам, а уровень текущей собираемости налогов. Данный принцип означает, что налогоплательщик тогда полностью и своевременно уплачивает все установленные налоги, когда осознает уровень риска неблагоприятных последствий налогового контроля. Таким образом, из полностью фискального инструмента налоговый контроль переходит в сферу регулятора, наличие которого побуждает (иногда понуждает) самостоятельно уплачивать налоги и сборы;

в) масштабными и полноценными мероприятиями налогового контроля, а под таковыми на сегодня понимают только выездные проверки, могут быть охвачены не более 4—5% налогоплательщиков (а за последние годы в Оренбургской области этот показатель, так называемый охват проверками, снизился до 3—4%). Отсюда вытекает, что полномасштабный контроль – это мера вынужденная и точечная, должна применяться только в случаях существенного нарушения налогового законодательства. Более того, для получения должного эффекта применение ВНП должно быть тщательно спланировано, проанализировано и рационально организовано.

При этом для достижения контролем как регулятором своих целей необходима высокая открытость налоговых администраций по пропаганде вопросов соблюдения законодательства, когда в качестве примеров неблагоприятных последствий выставляются случаи крупных доначислений, раскрытия схем минимизации и налоговых махинаций.

Чем больше общество знает об усилиях и успехах налоговых служб, тем большее число хозяйствующих субъектов будет стремиться избегать налогового контроля, причем избегать не путем усложнения схем и изобретением все новых путей ухода от уплаты налогов, а напротив, открытостью и полным погашением налоговых обязательств;

г) на сегодняшний день наиболее перспективным направлением контроля считается мониторинг налогоплательщика с выявлением зон налогового риска, и при превышении в этих зонах определенных пороговых критериев – проведение полномасштабных контрольных мероприятий.

Понимаемый таким образом налоговый контроль должен быть максимально мягок и не заметен по отношению к добросовестным налогоплательщикам, в отношении же недобросовестных меры реагирования должны быть жесткими и незамедлительными. Если налоговый контроль организован на таких принципах, то он может выступать как внесенный в экономку регулятор (встроенный регулятор). Естественно, что для того чтобы контроль стал именно встроенным регулятором, необходима независимость налоговой службы в принятии решений, как о назначении контрольных мероприятий, так и по их результатам. Именно такие принципы организации налогового контроля могут стать основой проведения эффективной налоговой политики.

Четвертая группа проблем состоит в отсутствии эффективной системы мер, способной за счет организации налогового администрирования стать серьезным фактором усиления действующей налоговой политики Оренбургской области. Особый упор необходимо делать на современные системы управления налоговыми отношениями. В обязательном порядке эта система должна иметь четкую обратную связь с налогоплательщиками, для скорейшего реагирования на постоянно меняющиеся условия функционирования.

Несмотря на серьезные результаты, уже достигнутые налоговыми органами Оренбургской области как по сбору средств в бюджет, так и совершенствованию механизмов контроля и взимания налогов, уровень этих достижений все еще остается недостаточным. Именно поэтому необходимо на первый план ставить организацию налогового процесса, которая включает в себя целый комплекс целей и задач – от автоматизации и компьютеризации работы налогового инспектора до апробации новых методов контроля и работы с налогоплательщиками.

На уровень организации налогового администрирования оказывает влияние ряд факторов объективного и субъективного характера. В Оренбургской области выявлены следующие причины, оказывающие негативное влияние на эффективность налогового администрирования и усложняющие работу его субъектов в современных условиях.

Основной задачей налоговых органов считается ведение эффективного налогового администрирования, направленного на повышение уровня собираемости налогов, оптимизацию структуры налогообложения и самосовершенствование. Само понятие «налоговое администрирование» можно определить как управление процессом взаимодействия между участниками налоговых правоотношений.

При более глубоком рассмотрении процесса реформирования системы администрирования, становится очевидным, что воздействие на определенные участки внутренней работы налогового органа нельзя считать решением проблемы. Необходима целая система мер, представляющая собой взаимосвязь как внутренних, так и внешних факторов, направленных на построение такого сложного организма как государственная налоговая система. Такая система должна быть способна изыскивать внутренние резервы и критично и адекватно оценивать результаты собственной деятельности.

Начальным этапом планирования системных преобразований должен стать анализ состояния и тенденции развития ряда основополагающих внутренних факторов, способных повлиять на эффективный ход общего процесса реформирования. В ходе исследования автор пришел к выводу, что к таким факторам следует отнести следующие:

1) субъективный фактор, отражающий оценку возможности и готовности сотрудников принимать участие в процессе усовершенствования на основании уровня профессиональной подготовки, способности адаптироваться к работе в новых условиях; уровня компьютерной грамотности и желания его повышения; индивидуальные, психологические особенности человека, ориентация в определенном направлении деятельности, расположение в структурном подразделении и т.д.;

2) информационно-технический фактор основывается на проведении анализа обеспеченности техническими средствами, определении необходимого и достаточного уровня технической оснащенности каждого рабочего места. Фактор направлен на развитие локальной вычислительной сети, объединяющий налоговые органы всех уровней в единую информационно-техническую систему и определение оптимальности использования технических средств с точки зрении минимизации затрат на их содержание и максимизации повышения производительности труда инспектора при их использовании;

3) организационный фактор заключается в оптимизации организационных структур налоговых органов, способных удовлетворять и гибко реагировать на изменения как внешней среды, так и функционирования налогового органа. Группировка и оптимальное распределение процедур и функций между структурными подразделениями. Определение процесса взаимодействия между структурными подразделениями и четкое выполнение данного процесса. Постоянный контроль за свойственностью функций тому или иному подразделению. Проведение анализа выполнения каждой функции на предмет оптимальности. Организация процесса постоянного усовершенствования структуры в целом и каждой функции отдельно. Доведение до налогоплательщиков новых принципов функционирования учреждения;

4) институциональный фактор – определение кадровой политики учреждения по закреплению функций работников и подразделений с закреплением их статусов; установление определенных норм и правил как внутри учреждения, так и при взаимодействии с другими учреждениями налоговой администрации; определение порядков взаимодействия инспекции с другими лицами и организациями; упорядочивание подчиненности в соответствии с требованиями вышестоящих организаций и определение статусов каждой из организаций систем.

Охарактеризованные факторы признаны взаимодополняющими компонентами взаимосвязанных системных процессов администрирования и не должны рассматриваться как отдельные ступени оптимизации работы налоговых органов. Например, при определении количества сотрудников подразделения УФНС Оренбургской области оптимальный результат будет получен только после всестороннего анализа выполнения какой-либо функции, установления свойственности функции данному подразделению, определения необходимого уровня автоматизации, профессиональной подготовки и компьютерной грамотности сотрудников, затрат на обучение и переподготовку сотрудников.

Обобщая изложенное, отметим, что неотъемлемой частью проводимой налоговой политики должно стать совершенствование принципов налогового администрирования. Существенное внимание должно уделяться мерам по совершенствованию налогового администрирования, направленным, с одной стороны, на пресечение практики уклонения от налогообложения путем исправления имеющихся недоработок в законодательстве о налогах и сборах, и с другой – на безусловное обеспечение законных прав налогоплательщиков. Необходимо продолжить линию усиления защиты налогоплательщиков от неправомерных требований налоговых органов и создания для налогоплательщиков более комфортных условий для уплаты налогов и сборов. В основном это касается правоприменительной практики и процедурных вопросов. Конечной целью проводимых преобразований в части реформирования системы администрирования должно стать снижение административной нагрузки в налоговой сфере, негативно влияющей на преимущества относительно низкой налоговой нагрузки в стране.