Основные направления по оптимизации налоговой политики

 

На сегодняшний день стоит задача организационно-законодательного формирования региональной налоговой политики, адекватной стратегическим целям развития страны, обеспечивающей надёжное финансовое существование территорий, их реальную заинтересованность в увеличении доходной базы, реализации инвестиционного развития.

В целях формирования в России современной региональной налоговой политики предлагается:

- расширить состав налогов, закреплённых за регионами и муниципальными образованиями, что автоматически приведёт к увеличению налоговой компетенции;

- увеличить объём налоговой компетенции по специальным налоговым режимам;

- укреплять финансовые основы деятельности регионов и муниципальных образований, чтобы появлялась реальная заинтересованность в наращивании и укреплении налогового потенциала, формирования современной региональной налоговой политики.

При этом следует учитывать специфику конкретных условий деятельности регионов, их географического положения, отраслевой специфики, налогового потенциала, использовать методы сценарного планирования и прогнозирования при выработке концепции налоговой политики, производить увязку государственных и региональных стратегических целей развития и использования адекватного налогового механизма для их достижения.

С учетом вышесказанного и на основе анализа и обобщения теоретических, правовых и организационных аспектов региональной налоговой политики в Оренбургской области в настоящем исследовании уточнены основные требования к ее содержанию.

Первая группа требований включает необходимость учета проблем и особенностей регионального развития. Теоретические исследования проблем регионального развития показывают, что развитие региона происходит неравномерно. Согласно модели Будвиля, всегда существуют так называемые «локомотивы экономики», наиболее стабильные и динамично развивающиеся отрасли, которые представляют собой «полюсы развития», то есть отрасли, характерные для данного региона. В связи с этим в работе показано, что основные инструменты налоговой политики региона должны быть использованы для поддержки и развития отраслей, которые являются точками роста (отраслями рыночной специализации региона).

Вторая группа требований обусловлена федеративным устройством России и объемом компетенции региональных властей в сфере налогообложения. Региональная налоговая политика реализуется на территории отдельно взятого региона, не нарушая при этом единства экономического пространства и единства бюджетной и налоговой системы Российской Федерации. Налоговая политика, реализуемая на субфедеральном уровне, должна соответствовать основным направлениям региональной политики, в числе которых: достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях. Основные инструменты налоговой политики региона должны находиться в двух пересекающихся плоскостях: регулирующая, направленная на укрепление отраслей рыночной специализации региона, и фискальная, направленная на удовлетворение публичных интересов. В зависимости от уровня социально-экономического развития региона, его типа необходимо различное сочетание инструментов регулирования и фиска.

Третья группа требований определена необходимостью обеспечения конституционного принципа единства экономического пространства, который обусловливает также обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя. Региональная налоговая политика, должна соответствовать основным направлениям общегосударственной налоговой политики. Это два стратегических направления: отказ от увеличения номинального налогового бремени в среднесрочной перспективе при условии поддержания сбалансированности бюджетной системы; унификация налоговых ставок, повышение эффективности и нейтральности налоговой системы за счет внедрения современных подходов к налоговому администрированию, пересмотра налоговых льгот. Задачи снижения налогового бремени решаются, в основном, на общегосударственном уровне, а региональные власти могут лишь незначительно влиять на ход этого процесса. Что касается унификации налоговых ставок, это направление на региональном уровне не может быть признано эффективным. В работе показано, что необходим иной подход к выбору инструментов региональной налоговой политики. Дифференциация налоговых ставок – один из немногих инструментов регулирования экономики региона, уровня доходов различных категорий налогоплательщиков, создания стимулов для экономического роста.

Выше перечисленные группы требований к содержанию региональной налоговой политики государства позволили уточнить и дополнить методическую основу формирования и реализации региональной налоговой политики, которая должна учитывать: приоритеты и организационный механизм налоговой политики региона; особенности социально-экономического положения региона и его рыночную специализацию, не нарушая при этом единое экономическое пространство.

Для оптимизации региональной налоговой политики в Оренбургской области в дипломной работе сформулирован алгоритм ее формирования с учетом требований системного подхода:

1) постановка целей;

2) качественная и количественная оценка параметров системы;

3) разработка модели принятия решения;

4) оптимизация системы;

5) решение проблемы управления.

Основные проблемы Оренбургской области в сфере налоговой политики заключаются в неэффективной оценке налогового потенциала региона. На первом этапе для четкой локализации проблем и постановки соответствующих целей налоговая политика региона должна быть проанализирована как ретроспективно, так и перспективно. Определение налогового потенциала территории в существенной мере может способствовать формированию устойчивой нормативной базы плановых органов региональных служб по налогам и сборам, в свою очередь, предоставляющей им широкую возможность для объективизации и рационализации процесса получения наиболее приемлемых для социально-экономического развития региона объемов налоговых поступлений, повышения стимулирования налогоплательщиков.

Без точной оценки налогового потенциала нереальна разработка органами власти проектов бюджетов различных уровней на предстоящий период, поскольку она играет важную роль в совершенствовании процесса планирования бюджетных доходов.

Нами разработан метод оценки параметров функционирования налоговой системы посредством исследования показателя налоговой нагрузки и выявления налогового потенциала экономики региона. Суть предлагаемого метода оценки налогового потенциала регионов заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые могут быть собраны в регионе, при условии среднего уровня налоговых усилий и при одинаковом составе налогов и ставки налогообложения во всех регионах. Имея данные по фактически собранным налогам и сборам и по их налоговым базам, можно рассчитать объем поступлений по региону. Именно эта величина и принимается за меру налогового потенциала региона.

Для каждого региона оценка потенциала включает определение всех статей доходов местного бюджета, построение единой классификации статей доходов разных регионов, определение состава стандартной (нормативной) налоговой базы и репрезентативной (средней) ставки налогообложения, а также расчет налогового потенциала региона.

В условиях России, когда основными налоговыми источниками доходов региональных бюджетов служат отчисления от федеральных налогов, а базы значительной части остальных налогов определяются преимущественно федеральными законами, применение данного метода не будет трудоемким. При этом необходимо только решить вопрос выбора налоговых баз (количество видов налоговых поступлений), включаемых в расчеты потенциально налогооблагаемых ресурсов регионов. Учитывая различную значимость налогов для бюджетной системы Российской Федерации, считаем целесообразным ограничиться налогом на прибыль, НДС, акцизами, НДФЛ и налогом на имущество предприятий.

В дальнейшем, по мере совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации, подъема производства и расширения налоговых баз все большее значение будет приобретать проблема адекватного соответствия налоговых поступлений от различных секторов экономики их налоговому потенциалу.

Для определения налогового потенциала «в узком смысле» – для расчета налоговых ресурсов регионов с учетом их реальных возможностей и существующей практики формирования налоговых баз может применяться Метод репрезентативной налоговой системы (РНС).

Предлагаемый метод предполагает использование в рамках подхода репрезентативной налоговой системы регрессионного анализа. Его преимущество – сокращение потребности в данных для измерения налогового потенциала; необходима лишь информация о совокупных доходах по региону и небольшой набор переменных, используемых в качестве косвенных измерителей налоговых баз регионов. При использовании регрессионного анализа отпадает необходимость в группировке доходных статей по налоговым компонентам и создании собственной налоговой базы для каждого компонента налоговой системы. Включение большего количества переменных повышает точность регрессионного варианта РНС за счет более эффективного анализа данных.

Для оценки налогового потенциала регионов с помощью предлагаемого регрессионного анализа посредством оптимальных оценок случайных факторов b1, b2,..., bm используется уравнение следующего вида:

 

yj = X1j · B1 + X2j · B2 + Xmj · Bm + Ej, j = 1, 2, + n, (1)

 

где yj – фактически собранные в регионе платежи в бюджет;

Xj – показатели налоговой базы, косвенно или непосредственно отражающие величину совокупной налоговой базы данного региона или отдельных ее компонентов;

m – число рассматриваемых регионов;

Ej – случайная ошибка измерений.

Таким образом, можно рассчитать возможные доходы региона по известным характеристикам его налоговой базы, которые можно интерпретировать как налоговый потенциал региона.

Возможные отклонения фактических значений бюджетных поступлений от рассчитанных с помощью модели объясняются различной результативностью работы налоговых органов.

Преимуществом регрессионного метода, позволяющего осуществить отбор совокупности экономических характеристик, в максимальной степени влияющих на потенциальные налоговые доходы, является его меньшая трудоемкость в сравнении с расчетным методом РНС и большая объективность, поскольку регрессионное уравнение само выдает информацию о зависимостях между фактическими поступлениями и налоговыми базами в ходе процедуры статистической оценки.

Данный метод особенно эффективен для целей среднесрочного и долгосрочного прогнозирования, поскольку он представляет собой некую модификацию рассмотренных ранее методов для случаев, когда не представляется возможным оценить в полной мере совокупность налоговых ресурсов и налоговых баз по каждому из налогов, принимаемых во внимание при расчете потенциала.

Для практического расчета целесообразно использовать относительно небольшой набор взаимосвязанных экономических характеристик, определяющих на величину бюджетных доходов объем промышленного и сельскохозяйственного производства, продажи населению товаров и услуг, денежные доходы населения, стоимость основных производственных фондов.

Недостатком предлагаемого регрессионного метода прогнозирования является его сложность. К тому же полученные показатели налогового потенциала регионов могут значительно различаться в зависимости от используемого набора экономических характеристик. Поэтому рациональный выбор тех или иных показателей налогового потенциала требует проведения дополнительного анализа. Кроме того, количество точек наблюдения, используемых в уравнении регрессии, равно количеству регионов, а результаты регрессионной оценки тем точнее, чем больше точек наблюдения. Однако в условиях Российской Федерации эта проблема стоит не так остро, поскольку регионов достаточно много.

На втором этапе осуществлена формулировка комплекса целей. Далее конечная цель структурирована, расчленена на подцели, построено дерево целей.

Построение дерева целей позволило определить полный комплекс целей и подцелей, сумма которых соответствует формулируемой задаче.

В общем виде дерево целей региональной налоговой политики Оренбургской области в авторском видении представлено на рисунке 6.

Функциональные цели первого уровня, выделенные автором, соответствуют основным функциям налогов:

- фискальной;

- распределительной;

- регулирующей;

- контрольной.

Фискальная функция — основная функция налогообложения. Посредством фискальной функции реализуется главное общественное назначение налогов — формирование финансовых ресурсов государства, аккумулируемых в бюджетной системе и внебюджетных фондах и необходимых для осуществления его собственных функций.

Распределительная (социальная) функция налогов состоит в перераспределении общественных доходов (происходит передача средств в пользу более слабых и незащищенных категорий граждан за счет возложения налогового бремени на более сильные категории населения).

Регулирующая функция направлена на достижение посредством налоговых механизмов тех или иных задач налоговой политики государства.

Суть контрольной функции налогов состоит в том, чтобы налогоплательщики (юридические и физические лица) своевременно и в полном объеме уплачивали установленные законодательством налоги.

Цели региональной налоговой политики

Рисунок 6 - Дерево целей региональной налоговой политики

 

На основе дерева целей выявлены мероприятия, необходимые для реализации конечной цели. Проведенные исследования позволили автору разработать модель управления налогообложением в регионе (рисунок 7), которая с позиций системного подхода может рассматриваться как один из компонентов более сложной системы регионального управления налогообложением в государстве. Все цели построенного дерева учитывают региональную специфику и имеют реальное содержание.

 

Рисунок 7 - Модель управления налогообложением в регионе

 

Разработанная модель состоит из блоков управляющей (I) и управляемой (II) систем. Управляющая система формирует цель (блок 1) и задачи (подцели) (блок 2). Принцип управления отражается в анализе изменения состояний. Общая оценка экономических и социальных показателей производится в блоке 5, информация с которого передается лицу, принимающему решение (ЛПР) (блок 6). Основным результатом деятельности ЛПР является сопоставление текущего состояния параметров системы с эталонными для данного региона значениями и выработка типа управления и управляющего воздействия.

Для управления налогообложением в регионе и формирования и реализации региональной налоговой политики автором предложено использовать показатели, представленные в таблице 7.

 

Таблица 7 - Показатели текущего социально-экономического положения региона

Экономические показатели	Социальные показатели
уровень валового регионального продукта	среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников по видам экономической деятельности
поступление налогов и сборов в бюджетную систему
задолженность по платежам в бюджет	просроченная задолженность по заработной плате
степень зависимости бюджета области от финансовой помощи
показатель налоговой нагрузки на экономику региона в целом и по отраслям	денежные доходы на душу населения
объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования	потребительские расходы на душу населения
доля инвестиций в ВРП	численность населения с доходами ниже прожиточного минимума
численность малых предприятий (МП)	соотношение доходов 10 процентов наиболее и 10 процентов наименее обеспеченного населения
доля продукции МП в общем объеме ВРП
индекс физического объема производства по видам экономической деятельности	уровень зарегистрированной безработицы
уровень рентабельности

 

Разработанный в рамках настоящего исследования механизм реализации региональной налоговой политики базируется на компетенции региональных органов власти и управления. При недостаточности предложенных мер для достижения экономического роста региона возможна подготовка предложений для реализации их на федеральном уровне, включая процедуру внесения изменений в налоговое законодательство.

Для стабильно развивающихся видов экономической деятельности, которые являются традиционными отраслями рыночной специализации Оренбургской области, на основании анализа социально-экономического положения Оренбургской области и результатов региональной налоговой политики сформулирован ряд рекомендаций, учитывающих особенности развития Оренбургской области.

Промышленный характер развития области требует, в первую очередь, стимулирования отраслей специализации посредством налогообложения. В качестве таких мер предлагается следующее.

Либерализация режима налогообложения прибыли включает механизм целевого использования высвобождающихся средств в результате снижения ставки налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет, с 18 до 13,5%. Он заключается в резервировании сумм «налоговой экономии» на инвестиционных депозитных счетах (ИДС) в Управлениях Федерального казначейства по субъектам Федерации (или на счетах целевого бюджетного инвестиционного фонда).

Схема функционирования ИДС представлена на рисунке 8. Сумма «налоговой экономии» аккумулируется на инвестиционных депозитных счетах (на лицевых счетах в УФК). Оплата оборудования, приобретаемого для производственных нужд, должна осуществляться с этих счетов. Преимущества предложенной схемы заключаются в следующем. Для региона это возможность получения относительно дешевого источника финансовых ресурсов для финансирования текущих расходов регионального бюджета, что особенно важно в условиях экономического спада.

Очевидными преимуществами для налогоплательщиков являются возможность накопления средств на приобретение оборудования для основного производства при одновременной защите средств от инфляции; снижение рисков, связанных с налоговым контролем в связи с мероприятиями по оптимизации налогообложения и достижению уровней рентабельности и налоговой нагрузки ниже рекомендованных ФНС России; сокращение трудовых и материальных затрат на организацию и ведение раздельного учета прибыли, полученной в ходе реализации инвестпроекта.

 

Рисунок 8 - Схема использования налоговой экономии для финансирования капитальных вложений производственного характера

 

Дифференциация налоговых ставок по налогу на имущество (таблица 8).

 

Таблица 8 - Схема применения дифференцированных ставок налога на имущество организаций

Первоначальная стоимость имущества, руб.	Ставка налога, %	Срок действия льготы
до 5 000 000	0,1	1 год
от 5 000 000 до 10 000 000	0,6	2 года
свыше 10 000 000	1,1	3 года

Новация предлагаемой схемы заключается в следующем:

- дифференциация ставок по налогу на имущество организаций преследует две цели: во-первых, поддержка отраслей специализации региона, во-вторых, создание условий для режима льготного налогообложения имущества субъектов малого и среднего бизнеса на региональном уровне;

- одновременно используются два уровня дифференциации: по стоимости имущества и по сроку действия льготы. Для промышленных регионов, к которым относится Оренбургская область, это является оправданным, так как позволить использовать льготы по налогу на имущество не только крупным инвесторам, но и субъектами малого и среднего бизнеса, иным налогоплательщикам, осуществляющим инвестиционную, инновационную деятельность, а также деятельность, связанную с реализацией национальных проектов.

Оптимизация ставок транспортного налога позволит максимально проявить его стимулирующую функцию. Для реализации этого инструмента нами рекомендуется скорректировать применение налоговых ставок по грузовым автомобилям, используемым в производстве (таблица 9).

 

Таблица 9 - Схема оптимизации ставок транспортного налога

Мощность двигателя	Ставка налога, руб.	Срок действия льготы
Грузовые автомобили с мощностью двигателя
до 100 л.с	10	-
свыше 100 до 150 л.с.	16	-
свыше 150 до 200 л.с.	10	1 год
свыше 200 до 250 л.с.	13	2 года
свыше 250 л.с.	17	3 года

 

Нами предлагаются следующие новации:

- оптимизация ставок транспортного налога по двум уровням: по мощности транспортного средства и по сроку применения льготной шкалы;

- оптимизация суммы транспортного налога, который заключается в установлении дополнительных условий и ограничений для применения льготной шкалы и повышенных ставок налога в случае несвоевременной постановки на учет в ГИБДД приобретенных транспортных средств.

Указанные мероприятия предлагаются для следующих категорий налогоплательщиков:

- для отраслей рыночной специализации региона;

- для видов экономической деятельности, имеющих наивысшую рейтинговую оценку;

- для субъектов малого предпринимательства;

- для организаций, осуществляющих научно-исследовательские, конструкторские работы независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, при условии, что указанные виды работ составляют не менее 70% в общей сумме доходов организации, полученных в налоговом (отчетном) периоде;

-  для налогоплательщиков, реализующих национальные проекты на территории региона.

Оценка экономического эффекта от реализации предлагаемых мероприятий нами проведена в части налога на прибыль организаций (зачисляемого в региональный бюджет) и налога на имущество организаций.

С учетом допущений, принятых в работе для оценки эффекта от использования налоговых льгот, сумма налога на имущество организаций, которая потенциально поступит в областной бюджет через три года составит 2168143,53 руб.

В ходе реализации этого направления налоговой политики будут достигнуты и другие результаты, в частности, рост налоговых баз, наращивание налогового потенциала, рост занятости населения с одновременным ростом располагаемых денежных доходов населения. В конечном итоге это является одной из ступеней для достижения конечной цели региональной налоговой политики, дифференцированной в зависимости от социально-экономического положения региона.