Место финансового законодательства в системе законодательства

Понимание характера правового регулирования и, тем более, выяснение его сущности следует, прежде всего, начинать с изучения сущности тех отношений, которые регулируются правом. Особенности правового регулирования в финансовой сфере невозможно понять без выяснения природы финансовых экономических отношений. Именно отношений — предмета правового регулирования, а не объекта такйЧ отношений. Поэтому, к примеру, ошибочно было бы утверждать, что специфика финансово-правового регулирования связана с сущностью финансов. Финансы — лишь объект отношений и не характеризуют полностью их сущность, уже потому, что в отношении одного и того же объекта (в том числе и финансов) возможны принципиально разные по своей природе отношения. Тем более было бы ошибочно оценивать характер

Особенности правового регулирования в финансовой сфере и природа финансовых экономических отношений.

Финансы, будучи

объектом

отношений, не

характеризуют

полиостью

сущность

последних

¹ Необходимо учитывать, что в финансовой доктрине существует неверное, на пат взгляд, отождествление понятий «финансовое отношение» и «финансы»; при таком подходе специфика общественного отношения полностью исчерпывается понятием его объекта. Следствием этого является невозможность дифференцировать разные порой противоположные — по правовой природе отношения, возникающие в финансовой сфере.

К)

финансовых экономических отношений через призму существующих правовых отношений.

Правоотношение — лишь форма экономических отношений и потому не может определять его содержание, также как право не определяет экономику, а лишь формализует ее институты. Недооценка или непонимание этой причинно-следственной связи приводит обычно к тому, что законодатель, не понимая суть экономических отношений, пытается управлять общественным хозяйством по-своему, выбирая для этого абсолютно непригодный юридический инструментарий. Поэтому, прежде всего, нам необходимо выяснить сущность современных экономических финансовых отношений и только после этого выбирать для них адекватную правовую форму.

Раньше в этой области, традиционно, исходили из нескольких аксиом, основанных на том, что у государства есть естественная потребности в деньгах, поскольку ему нужно содержать чиновников, армию; а также реализовывать разнообразные проекты в социальной сфере. Для решения этих задач оно мобилизует (берет) у общества, т. е. у граждан, необходимые денежные средства, формирует из них фонды — финансовые фонды государства (финансы) и затем их распределяет. В ходе всех этих мероприятий возникают специфические финансовые отношения. Их определение всегда сводилось к тому, что это отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, необходимых для обеспечения его нужд.²

Правоотношение, будучи формой экономических отношений, не определяет их содержания

² Формулировки могли быть и другими, напр.: «финансы — это не все денежные отношения в обществе, а только их часть, а именно те, которые связаны "с формированием и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства"» (Финансовое право / под ред. MB. Карасевой. М, 2004. С. 18. • — Ссылка на книгу: Финансы. Денежное обращение. Кредит / под ред. Л.А. Дробозинской. М., 1997. С. 63); или «это экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений, необходимых

II

Такие представления стали столь привычными, что сегодня уже мало кто задумывается о возможности другой финансовой модели. Описанный порядок универсален и применим к любой стране, любому историческому периоду. Везде, где есть государство, возникает необходимость формировать его финансовые фонды. Вместе с тем именно этот стандартный подход, на наш взгляд, являются сегодня главным препятствием в понимании истинной сущности современных финансов.

Экономические отношения находятся

в постоянном развитии. Их изменения могут быть весьма существенными, особенно в период глубоких экономических преобразований. Тогда использование старых подходов может быть не просто ошибочным, а наносит серьезный вред. Как, например, в России, которая сегодня, с трудом преодолевая догмы планового регулирования, формирует фундамент новой рыночной экономики. В таких условиях использовать старое понимание финансов, означает свести на нет все усилия общества в области экономических реформ.

Сущность современных финансовых отношений тесно связана и производна от сущности современных экономических отношений, главной чертой которых, с нашей точки з-рения, является приоритет интересов гражданина над интересами государства. Соответственно, и в финансовой сфере это утверждает примат частных интересов над государственными. Если прежде такие отношения инициировало государство и проводило в своих интересах, то сегодня единственным источником всех (в том числе и финансовых) отношений является частный интерес. Учитывая это, финансовые отношения мы можем

для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе осуществления которых происходит распределение и перераспределение общественного продукта и контроль ча удовлетворением потребностей общества» (Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2004. С. 21). Однако суть при этом остается неизменной: финансы служат, прежде всего, интересам государства.

Сущность

финансовых

отношений

протводна

от сущности

современных

экономических

отношений

определить как экономические отношения, возникающие в процессе мобилизации и использования гражданами (обществом) необходимых для решения совместных задач финансовых фондов (фондов денежных средств).

Основные черты нового подхода к финансам заключаются в следующем:

• в финансовой области, как и во всей экономике, необходим примат частного интереса;

• финансы должны служить, прежде всего, гражданам (обществу), а не государству;

• минимум финансовых потребностей государства определяется гражданами, а не им самим;

• финансы, являясь производными от денег, должны подчиняться общим принципам, лежащим в основе денежных отношений и, прежде всего, принципу рационального их использования;

• финансовые фонды формируются и принадлежат обществу, а не государству, поэтому общество, а не государственные чиновники контролируют их использование;

• регулировать финансовые отношения должно не государство, а общество, за счет создания негосударственных, прежде всего, частных финансовых организаций.

Понятие «финансовое право». Естественным развитием советской экономической доктрины была советская правовая теория, которая отстаивала исключительно государственный интерес. Советское финансовое право имело следующие характерные черты:

• это была самостоятельная отрасль права, с собственными принципами и структурой;

• ярко выраженный публичный характер был важной чертой этой отрасли;

• наука финансового права доказывала самостоятельность не только отрасли, но и финансового правоотношения и даже финансово-

Понятие

финансовых

экономических

отношений

Понятие

«финансовое

право»

правовой нормы.

Это было естественно для плановых экономических отношений, где бюджет полностью зависел от государства, а контроль со стороны общества был фиктивным; налоговое регулирование учитывало только интересы власти; а все банки и страховые компании были государственными; инвестиционного рынка и рынка ценных бумаг не существовало вообще. Сегодня, все это оказалось несостоятельным и, прежде всего, представления о самостоятельности финансовой отрасли.

Отрасль права может быть самостоятельной только при наличии собственного предмета (общественные отношения) и собственного метода (юридические приемы, способы воздействия) правового регулирования.³ С развитием частных банковских и страховых институтов, частных инвестиций и рынка ценных бумаг в сферу традиционно публичного регулирования начали активно проникать частные отношения, что привело к отсутствию единства предмета финансово-правовой отрасли. Так развитие финансовых экономических отношений объективно поменяло финансовое право.

Основные взгляды на природу финансового

Основные взгляды на природу финансового права

права в настоящее время можно разделить на три основные группы.

• часть авторов продолжают считать финансовое право самостоятельной отраслью права;

• другие ученые (в основном специалисты в отдельных финансовых областях, таких как банковское или страховое право) утверждают, что предмет отрасли и ее метод, приобрели особый

³ Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. 4.1. Л., 1975. С. 84; Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе советского права // Советское государство и право. 1957. №6.

⁴ См., напр.: Карасева М.В. Финансовое право. М, 1999; Финансовое право / отв. ред. О.Н. Горбунова. М., 2006; Финансовое право / под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2009; Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2008.

комплексный характер;

• наконец, третья позиция, к которой принадлежим мы, состоит в том, что финансового права как самостоятельной отрасли права не существует/' Эта точка зрения исходит из необходимости использования в финансовом праве классических критериев выделения самостоятельной отрасли. Поэтому, не обладая своим предметом и методом, финансовое право не может быть отраслью права.

Каждая из этих доктрин имеет непосредственное влияние на практику, поэтому их значение для качества финансовой деятельности очень высоко. Первая точка зрения, отстаивая самостоятельность отрасли, говорит о том, что в этой сфере правового регулирования существуют собственные отраслевые принципы, которые отличаются от принципов других основных отраслей. При таком подходе единая система денежных финансовых отношений становится разорванной, фрагментарной. Причем эта разобщенность правового регулирования не только не вызывает опасения, а рассматривается как естественное свойство финансового права. В результате такого подхода власть, не ограниченная какими-либо общими принципами, лежащими за пределами их компетенции, по своему усмотрению, манипулирует финансами общества, объявляя нормальным все, что посчитает для себя необходимым.

Вторая позиция еще более опасна, поскольку

Короняковский Д.Г., Понаморенко В.Е. Финансовое право. Курс лекций / под ред. А.Ю. Ларина. М., 2008. -— Следует обратить внимание на то, что такая позиция мало чем отличается от предыдущей, поскольку также не отрицает самостоятельности финансового права, а лишь называет эту отрасль комплексной.

' Нефёдов Д.В. 1) Сравнительный анализ предмета финансового права // Сравнительно-правовой подход при анализе источников права. Труды Лаборатории сравнительно-правовых исследований / под ред. Т.А. Алексеевой, М.В. Антонова. СПб., 2010; 2) Система современного финансового права // Правоведение. 2011. №4. С. 128; 3) Трансформация системы финансового права // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. № 4. СПб., 2011.

Доктрина имеет непосредственное влияние на практику

вообще лишает правовой анализ каких-либо принципов. На основе такого подхода становится возможным абсолютно все, в том числе и абсолютный произвол государственных чиновников, управляющих финансами, которым для того, чтобы придуманная ими неестественная правовая конструкция приобрела легальность — достаточно назвать ее комплексной.

Только третья точка зрения исходит из единства финансовой и денежной системы и говорит о том, что финансовые отношения должны подчиняться общим принципам денежных отношений. Любое нарушение правительством разумной логики денег в финансовой сфере должно находиться под строгим гражданским контролем.

Право и законодательство. Отказ от самостоятельности финансового права не ведет к ослаблению или снижению качества правового регулирования. В этом случае следует так же различать понятия «отрасль права» и «отрасль законодательства», как в случае с гражданским правом и гражданским законодательством.⁷ Отрасль права — это объективная категория. Ее возникновение не зависит от воли законодателя, а происходит под влиянием объективных, в первую очередь, экономических законов. Отрасль законодательства — это продукт законодательной деятельности, которая имеет субъективный характер. Если отрасль права состоит из одинаковых по природе норм (как, например, гражданское, уголовное, административное право), то законодательство всегда неоднородно и включает разные нормы (например, законодательство, регулирующее предпринимательскую деятельность). Нормы, регулирующие финансовую деятельность, учитывая их разную отраслевую принадлежность, не образуют самостоятельной отрасли права, а

Право и законодательство

Отказ от самостоятель­ности

финансового права не ведёт к снижению качества правового регулирования.

Нормы,

регулирующие

финансовую

деятельность,

не образуют

самостоятельной

отрасли права

¹ Красавчиков О.А. Система права и система законодательства // Правоведение. 1975. №2.

* Нефёдов Д.В. О месте коммерческого права в системе права // Актуальные проблемы коммерческого права. Вып. 2. М, 2005.

представляют собой финансовое законодательство.

Отказ от идеи самостоятельности финансового права приводит к выводу о том, что не существует и самостоятельного финансового правоотношения и, тем более, финансово-правовой нормы. Финансовые правовые отношения — это совокупность разных, частных и публичных отношений, возникающих в процессе правового регулирования финансовой деятельности.

Для того чтобы убедиться в этом, рассмотрим такое правоотношение, как государственный заем. В финансово-правовой доктрине его привычно • оценивают как цельное финансовое правоотношение. На самом же деле государственное заимствование включает несколько самостоятельных стадий:

1) решение законодательного органа о необходимости такого заимствования;

2) действия правительства во исполнение такого решения, организация эмиссии государственных ценных бумаг;

3) продажа соответствующих бумаг на фондовом рынке центральным банком.

Если мы подвергнем юридическому анализу отношения на этих трех стадиях, то заметим, что все они, с юридической точки зрения, имеют разную правовую природу. Отношения, возникающие на первой и второй стадии, например, публичные, императивные, в то время как на третьей стадии возникают классические цивильные отношения. Если первые и вторые складываются на основе власти и подчинения, не ориентируясь на частный интерес, то третьи — имеют в своем основании ярко выраженный диспозитивный характер и предполагают равенство, добровольность, частный интерес. Рассматриваемые отношения, принципиально противоположны по своей юридической сути. Их нельзя помещать в одну группу и, тем более давать им общий термин — [(фнианеове правовое отношение».

Не cyuiecmevem самостоятельного финансового правоотношения и финансово-правовой нормы

В описанной ситуации экономическое отношение государственного займа опосредуется двумя видами самостоятельных, отдельных правовых отношений:

1) публичное, связанное с принятием государством решения о заимствовании;

2) гражданско-правовое, продажа государственных ценных бумаг на фондовом рынке. Как мы видим па этом примере, единого финансового правового отношения не существует.

Очень важным является вопрос: для чего необходимо проводить оценку правовой природы отношений в финансовой сфере и почему так важно отказаться от ошибочных представлений о некоем едином финансовом правоотношении? Качественное, эффективное правовое регулирование предполагает выбор для каждого конкретного случая оптимальных, адекватных юридических методов воздействия. Так, для публичных отношений оптимальным является метод власти и подчинения, а для гражданских отношений — метод равенства сторон.

• Причем применение в каждом случае методов воздействия, не свойственных природе отношений заранее обречено па неудачу. Так, неестественным был бы договор при использовании властных указаний и также невозможно себе представить эффективным насильно заключаемое гражданское соглашение.

Термин «финансово-правовое отношение» лишен правовой сути и потому не указывает нам на тот метод, которым мы можем воспользоваться. Старое финансовое право исходило из того, что обладает собственным финансово-правовым методом, по как мы видим, в действительности нет единого отношения, поэтому не может быть и особого финансово-правового метода. Недооценка этого важнейшего правила снижает эффективность правового регулирования и ведет к обособлению

Для чего необходимо проводить оценку правовой природы отношении в финансовой сфере?

финансовой сферы от общих хозяйственных правил, превращая ее в область произвола и бесхозяйственности.

Систематизация финансовых отношений может производиться по различным основаниям, но, в общем, их можно разделить на две основные группы: финансовые публичные и финансовые частные отношения. В первую группу входят императивные отношения, опосредующие участие государства в финансовой деятельности — это бюджетные, налоговые отношения, отношения в области государственного страхования и государственного кредита, а также отношения по публичному регулированию финансовой деятельности, а в группу диспозитивных финансовых отношений входят кредитные, расчетные, страховые, инвестиционные, фондовые отношения.

Практическое значение этого теоретического вывода заключается в том, что, поскольку не существует отрасли финансового права, нет и ее собственных отраслевых принципов. Регулирование в этой сфере не должно быть произвольным, самостоятельным, а должно подчиняться правилам, выработанным в рамках существующих основных отраслей права и не должно противоречить им. Например, при регулировании государственного кредита, следует подчиняться общим правилам о договоре займа (платность, возвратность, срочность), а предоставление государственных средств па других условиях должно стать недопустимым.

Место финансового законодательства в системе законодательства Российской Федерации

определяется спецификой составляющих его норм. Все отрасли законодательства можно разделить па две основные группы: отрасли, состоящие

преимущественно из однородных норм (гражданское, административное, уголовное, процессуальное законодательство) и отрасли, не имеющие своих норм

Финансово-правовое регулирование лишено собственных отраслевых принципов

Финансовое

регулирование

не должно быть

произвольным, а

должно

подчиняться

правилам

основных

отраслей

Место

финансового

•законодательства

в системе

'1аконодател1тства

РФ

1')

и, потому, интегрирующие нормы других отраслей (экологическое, предпринимательское и пр.).⁹ Последние получили название комплексных отраслей законодательства, к ним и принадлежит финансовое законодательство. Именно поэтому существовавшей в прошлом проблемы разграничения финансового законодательства, с одной стороны, и административного и гражданского законодательства, с другой, теперь нет.

В системе законодательства, в отличие от системы права, вообще пет такой жесткой границы. Значительную часть финансового законодательства составляют административные нормы, определяющие бюджетное устройство, бюджетный процесс, статус публичных субъектов в бюджетной и налоговой сфере, соответствующие нормы об ответственности.

Вместе с тем финансовое законодательство использует и большое число гражданских норм, например, тс, которые определяют правовое положение кредитных, страховых, инвестиционных организаций и нормы о заключаемых ими гражданско-правовых договорах. Основным критерием выделения этих норм (финансово-гражданских и финансово-административных) из других отраслей законодательства является особый объект правовых отношений в финансовой сфере — деньги.¹⁰

Таким образом, в условиях рыночной экономики, финансовое законодательство следует определить как комплексную отрасль российского

Финансовое •законодатель­ство — это комплексная отрасль российского законодательства

Предметом правового регулирования этой отрасли выспп'пают

⁴ Нефёдов Д.В. Теория и практика комплексности хозяйственного права // Правовые вопросы перестройки хозяйственного механизма в современных условиях. Сб. статей. Кемерово, 1988.

" Следует обратить внимание, что подобная систематизация уже успешно использована законодателем для выделения другой комплексной отрасли предпринимательского законодательства, где также нет собственных норм, а имеет место интеграция норм основных отраслей, прежде всего, гражданского и административного права. Критерием формирования предпринимательского законодательства выступает специфический субъект правоотношений — предприниматель (ст. 2 ГК РФ). См. подробнее, напр.: Нефёдов Д. В. I) Государственное регулирование -жопомики и дискуссия о коммерческом праве // Актуальные проблемы науки и практики коммерческого права. Вып. 5. М, 2005; 2) О месте коммерческого права в системе права.

законодательства, включающую публичные и частные нормы, регулирующие финансовую деятельность общества. Предметом правового регулирования этой отрасли выступают различные общественные отношения, объектом которых являются деньги.

частные и

публичные

отношения,

объектом

которых

являются деньги.

Собственной системы источников финансового права нет