ЗАКОН - ВЫСШАЯ ФОРМА НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА

Если среди источников земельного права на первом месте нахо­
дится нормативный правовой акт, то среди различных видов норма­
тивных правовых актов закон в России стоит на первом месте и зани­
мает особое положение, обладая высшей силой. Почему?
Характерные чертыЗакон — это нормативный акт, принимаемый
и признакив особом порядке и направленный на регу-

федерального лирование наиболее важных общественных,

законанапример или прежде всего земельных, отно-

шений. Закон всегда нормативен, т. е. в за­коне всегда содержатся юридические нормы — общие правила поведе­ния, рассчитанные на неопределенное количество случаев примене­ния.

Если в правовом акте нет норм — общих правил поведения, то этот правовой акт не может считаться законом. Закону должны под­чиняться все остальные правовые акты — как нормативные, так и индивидуальные, — поэтому все остальные акты и называются под­законными.

Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием — референдумом в особом порядке (последнее десятилетие законы стали приниматься и в некоторых го­родах представительными органами местного самоуправления).

Этим обусловливается верховенство закона над остальными акта­ми, которые не могут противоречить закону. В России законодатель­ным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух па­лат — Совета Федерации и Государственной Думы, — парламент Рос­сии. Парламент, как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, является принадлежностью всех цивилизо­ванных стран, особенно провозглашающих себя правовыми государст­вами.

В российском парламенте Регламентом Государственной Думы предусматриваются три чтения-обсуждения законопроектов, при каж­дом из которых проводится голосование депутатов. Другая пала­та — Совет Федерации либо одобряет, либо отклоняет принятый Госу­дарственной Думой федеральный закон. Такая многоступенчатая про­цедура принятия закона предполагает оттачивание проектов, профессиональное и квалифицированное их рассмотрение как важ­нейшего источника права.

Принятый таким образом федеральный закон направляется Пре­зиденту Российской Федерации, который в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует закон либо отклоняет его. Подписа­ние Президентом закона означает не только его признание законно­сти процедуры принятия и согласие с содержанием закона, но и по­ручение главы государства как гаранта Конституции всем ветвям и органам власти неуклонно и последовательно следовать его требова­ниям, обеспечивать его повсеместное исполнение.

Так случилось с проектом Земельного кодекса РФ: в 1996 г. его не одобрил Совет Федерации и после длительной скрупулезной работы согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации Земельный кодекс был в мае 1997 г. одобрен обеими палатами Феде­рального Собрания.

Однако тогда Президент РФ не подписал этот вариант Земельного кодекса, находя его не полностью соответствующим Конституции и проводимым экономическим и политическим реформам. Земельный кодекс РФ был принят Федеральным Собранием лишь в 2001 г. и подписан Президентом РФ 25 октября 2001 г.

Таким образом, процедура подготовки, обсуждения, принятия и подписания федеральных законов является отличительной чертой соз­дания этого высшего в условиях России источника права и должна служить гарантией предупреждения, исключения непродуманных, во­люнтаристских решений на законодательном уровне. Основной закон— Среди всех законов есть основной — Консти-

Конституциятуция России, предусматривающая основы

России конституционного строя, права и свободы че-

ловека и гражданина, федеративное устройст­во, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов

местного самоуправления. Конституционные положения являются от­правными для других отраслей права, в том числе для земельного.

При этом «земельные» нормы Конституции РФ можно условно разбить на две большие группы: первая — непосредственно посвящен­ные земельным отношениям и вторая — опосредованно участвующая в регулировании земельных отношений. Аналогично строятся и кон­ституции, уставы субъектов Российской Федерации.

К первой группе относятся:

ст. 9 — о земле и иных природных ресурсах, находящихся в раз­личных формах собственности;

ст. Зб — о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;

ст. 42 — о праве каждого на благоприятную окружающую среду;

ст. 58 — об обязанности каждого сохранять природу, бережно от­носиться к ее богатствам;

ст. 72 — об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законода­тельства о недрах, об охране окружающей среды и обеспечении эко­логической безопасности.

Вторую группу норм составляют более отдаленные от земельных отношений, но не менее значимые для них предписания Конститу­ции:

ст. 2, 17 и 18 — о человеке, его правах и свободах как высшей цен­ности, защита которых является обязанностью государства и всех его органов;

ст. 1, 7 -- о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства;

ст. 8 — о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности;

ст. 19 — о равенстве всех перед законом и судом;

ст. 25, 40 — о праве на жилище и его неприкосновенности. Орга­ны государственной власти и органы местного самоуправления поощ­ряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище;

ст. 45, 46, 47 и 48 — о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности гарантировании судебной защиты;

ст. 57 — об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы и многие другие (подробное содержание статей здесь не приводится, так как излагается и комментируется в других главах учебника; кроме того, студенты и иные граждане должны иметь Кон­ституцию России в качестве настольной книги и знать ее содержание по первоисточнику).

Главенствующее положение Конституции среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов — законов и обладает прямым дей­ствием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны про­тиворечить Конституции РФ.

Согласно ст. 15 Конституции законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые

нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя­занности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституци­онное положение важно для всех источников права, прежде всего для законов, но еще важнее — для подзаконных актов.

Среди относящихся к земельному праву зако­нов России можно отметить такие, как Зе­мельный (2001 г.), Водный (2006 г.), Лесной (2006 г.), Градостроительный (2004 г.) кодек­сы, Федеральные законы об охране окружаю­щей среды (2002 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздорови­тельных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природ­ных территориях (1995 г.), о мелиорации земель (1996 г.), о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1997 г.), о землеустройстве (2001 г.), о земельном кадастре (2000 г.).

Эти и другие непосредственно «земельные» законы составляют сердцевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне. Как предусматривается в ст. 2 Земельного кодекса РФ, нормы земельного права, содержащиеся в федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Но эти законы — не единственная часть законов как источников зе­мельного права.

Источниками земельного права являются федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы:

1) законы природоресурсного блока, которые, как и земельные,
регулируют отношения по поводу использования и охраны иных при­
родных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отноше­
ния; это Федеральные законы «О недрах» 1992 г., «О животном мире»
1995 г., «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г. и др.; их считают
входящими в природоресурсную подотрасль экологического права;

2) законы иных, как бы далеких от земельного отраслей права
(в дальнейшем можно будет убедиться, что они не настолько далеки
от земельных отношений и интересов, как это кажется на первый
взгляд).

В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природо-ресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с землепользованием. На­пример, Водный кодекс РФ предусматривает нормы о береговой ли­нии и прибрежной полосе внутренних морских вод и территориально­го моря, водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохран­ных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитар­ной охраны вокруг водоемов.

Отношения по поводу прудов и обводненных карьеров регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным законода­тельством. В ВК РФ предусматривается, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным

водным объектам, могут использовать их только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, не должны пре­пятствовать использованию водных объектов и их берегов для органи­зации судоходства и иных нужд¹.

Еще более детально увязываются с земельными отношениями лес­ные отношения. В Лесном кодексе РФ предусматриваются земли лес­ного фонда, право собственности граждан и юридических лиц на дре-весно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке, определение границ земель, занятых лесами различных групп лесов, порядок перевода лесных земель в нелесные земли для исполь­зования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лес­ного фонда, леса, расположенные на землях обороны и на землях го­родских поселений, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, располо­женной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорож­ного и автомобильного транспорта, на землях водного фонда.

Таким образом, регулирование лесных отношений тесно перепле­тается с регулированием землепользования, и нормы земельного пра­ва содержатся в законах, составляющих природрресурсное законода­тельство.

Группу федеральных законов, содержащих нормы земельного пра­ва, представляют Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об администра­тивных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ: в них содержится немало предписаний, относящихся к земельным отношениям, кото­рые будут рассмотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответст­венно административная или уголовная ответственность — в зависи­мости от степени общественного вреда или общественной опасности.

К законам, регулирующим земельные отношения, относятся и за­коны субъектов Федерации, их становится все больше.