Но вновь повторимся: нельзя считать эволюционно выкристаллизовавшийся тип государства единственным типом государства вообще

5. Признаки, отличающие раннее государство от аналогов, в применении к полису и civitas

Напомню, что я выделял четыре таких признака:

– особые свойства верховной власти;

– новые принципы управления;

– новые и нетрадиционные формы регулирования жизни общества;

– редистрибуция власти.

5.1. Особые свойства верховной власти

Как бы ни трактовать политическую систему Афин и Рима, но, бесспорно, верховная власть в них демонстрирует и достаточную силу, и полноту функций, и способность к переменам. Последних подчас было даже слишком много, и они случались слишком часто, что порой делало власть, например, в Афинах недостаточно устойчивой.

Но роль верховной власти различна для крупных и мелких государств. Для небольших государств, каковыми были Афины, верховная власть, как я уже говорил, – это нечто географически не совсем точное[424]. Но в плане верховности прав сила этой власти в Афинах вполне очевидна. Налицо высший источник власти – народное собрание (экклесия) – и органы, которым он делегирует власть. Это сочетается с четким порядком и специальной процедурой принятия, прохождения, утверждения и отмены решений, а также проверки их исполнения. Стоит отметить, что структура власти и система разделения властей время от времени усложняется.

В больших государствах роль верховной власти самоочевидна. Центр империи – это крупнейший узел власти, влияющий, так или иначе, на всю периферию. Именно таким узлом и стал постепенно Рим. Оттуда исходили приказы и посылались наместники в провинции, выходили колонисты в зависимые земли, туда приходили победоносные войска с добычей, везли зерно и другие продукты из подчиненных территорий.

Особые свойства верховной власти не означают, что верховная власть поступает всегда разумно, дальновидно, в интересах общества и т. п. Главное, что она может навязывать свою волю, менять важные отношения в обществе, мобилизовывать его силы для решения важнейших задач, вводить или отменять налоги и т. п. От кого исходит такая воля (от монарха, аристократии, народного собрания, сената и т. п.), зависит от устройства государства. Но важно, что эта воля: а) не ста процентов общества; б) решения или требования, высказанные этой волей, являются наиболее легитимными; в) для изменения уже имеющихся положений нужно решение этой же верховной власти и особая процедура; г) неподчинение этой воле и тем более отрицание ее прав является тягчайшим проступком и жестоко наказывается[425]. Такие свойства верховной власти налицо в Афинах и Риме.

И в Афинах, и в Риме мы видим, что верховная власть оказывается способной вести активную внешнюю политику и затяжные войны, мобилизовывать ресурсы, вводить новые налоги или отменять их, коренным образом менять политический режим и территориальное устройство, расширять или сужать гражданские права (первое в Риме, второе в Афинах), менять имущественные отноше-
ния[426] и многое другое. Она может быть весьма суровой по отношению к своим гражданам: отправлять их в изгнание без вины (остракизм в Афинах), предавать суду, конфисковывать имущество.

5.2. Новые принципы управления

5.2.1. Новые явления в формировании аппарата управления

Как уже сказано, не все ранние государства были бюрократическими. Иные таковыми не были вовсе просто из-за своих малых размеров (например, англосаксонские государства в VII–VIII веках[427]) или их бюрократизация была относительно слабой, особенно на завоеванной территории, например, в таких государствах как ацтекское[428]. Не относить такие политии к ранним государствам я не считаю правильным. Поэтому я стремился описать новые принципы управления возможно более универсально, чтобы они в полной мере относились как к бюрократическим, так и небюрократическим государствам.

Напомню, что в числе новых принципов управления я указывал на новые подходы к формированию аппарата управления (и/или армии).Другими словами, чтобы утверждать, что перед нами раннее государство, а не его аналог, нужно доказать, что произошли существенные изменения в методах подбора людей для управления и военной службы, увеличилось значение новых типов управленцев и воинов. Но эти изменения в управлении далеко не везде связаны с наличием в аппарате профессиональных чиновников, существованием полиции, постоянного войска и т. п. Эти институты во многих случаях заменялись иными.

В Афинах и Риме, например, было много должностных лиц, но мало чиновников. Но хотя аппарат управления и насилия в Афинах и Риме не был столь же мощным, как в бюрократических странах, он был и немалым, особенно в Афинах. Главное отличие Афин и Рима от бюрократических государств не столько в отсутствии или малочисленности аппарата управления и насилия, сколько в способах его комплектования и смены[429].

Но, с другой стороны, – и это крайне важно – та форма управления, которая сложилась в полисе и цивитас, существенно отличается от догосударственных и аналоговых форм и должна быть признана раннегосударственной. Давайте рассмотрим это подробнее.

В Афинах, где жило в IV веке до н. э. всего 200 тыс. человек вместе с рабами и метеками, непосредственно в управлении одновременно были задействованы (путем выборов или жребия) многие сотни граждан. А если добавить к ним тех, что заседали по очереди (как в Совете пятисот, где из 500 человек постоянно работало только по 50 в течение 1/10 части года), то число должностных лиц перевалит далеко за тысячу. Существовали и технические служащие, например секретари и канцеляристы в Совете пятисот. Кроме того, много должностных лиц действовало за пределами Афин (по делам морского союза и дипломатическим)[430]. Существовал и судебный орган (гелиэя), который состоял из 6 тыс. (!) присяжных судей. Только представьте, что в одном административном районе крупного города будет 6 тыс. судей!

Одним из важнейших нововведений афинского управления было то, что абсолютное большинство служащих и судьи получали жалованье. Благодаря этому могла кормиться очень большая часть граждан. По словам Аристотеля, содержание из казны давалось более двадцати тысячам человек. Помимо указанных мной выше должностных лиц, это были «тысяча шестьсот стрелков, кроме того, тысяча двести всадников… Когда же впоследствии начали войну, помимо этих, было еще две тысячи пятьсот гоплитов, двадцать сторожевых кораблей, еще корабли для перевозки гарнизонных солдат в числе двух тысяч… затем сторожа при заключенных в тюрьмах»[431]. Кроме того, за посещения народных собраний и других общественных мероприятий граждане стали с некоторых пор получать плату.

Известны примеры догосударственных и аналоговых политий, в которых должностные лица выбирались голосованием или по жребию. Среди них были и такие, где должностные лица, в частности судьи, получали какое-то вознаграждение (например, в Исландии). Однако я не знаю примеров негосударственных политий, в которых бы государственные должности столь широко использовались для поддержания благосостояния граждан (зато напрашивается аналогия с социалистическими государствами, где все были государственными рабочими или служащими). По подсчетам Виппера, в период правления Перикла на это уходило около 150 талантов, т. е. 3/8 местного (собственного афинского) бюджета, или 1/7 с учетом взносов союзников[432].

То, что Афинская полития кормила своих граждан за счет сборов с союзников, государственной собственности и налогов на метеков лишний раз подтверждает мысль о том, что это была организация, действующая в интересах не всех жителей, а только их части, и стремящаяся при любом удобном случае эксплуатировать другие политии, то есть раннее государство.

Существовал и репрессивный аппарат. Посмотрим, например, на афинскую полицию, которая составлялась из рабов и метеков, поскольку занятие полицейской деятельностью считалось унизительным и позорным для свободного человека[433]. Общая численность полицейских подразделений «достигала первоначально 300, а впоследствии 1200 человек. И включала в себя конных и пеших лучников (токсотов). Полиция не только боролась с уголовными преступниками, но и следила за тайными сборищами граждан, собирала факты об их безнравственном поведении и праздности. Кроме того, в обязанности полиции входило наблюдение за санитарным и противопожарным состоянием города, за правилами рыночной торговли, за сохранением памятников старины и достопримечательностей ландшафта. Полицейская стража, составленная из государственных рабов, охраняла порядок в народных
собраниях, в судебных учреждениях, в общественных местах»[434].

Таким образом, в Афинах налицо новые принципы управления.И хотя среди служащих было не так много профессионалов, но зато одни из них обычно занимали высшие посты (в частности, должности стратегов), а другие обеспечивали преемственность управления в различных органах в качестве технического персонала. Стоит напомнить еще раз, что армия постепенно стала полностью профессиональной.

Не такое уж малое число должностных лиц было и в Риме (хотя в целом существенно меньше, чем в Афинах). Причем оно также постоянно росло. А иерархическая структура магистратур становилась все более стройной и четкой. В ряде италийских общин действовали особые римские должностные лица – префекты.

В отличие от Афин в Риме должности не оплачивались. Но зато исполнительная власть была сильнее, чем в Афинах. Объем полномочий консулов всегда был значительным, а в военной обстановке их власть вообще была неограниченной, включая право вынесения смертных приговоров, которые не подлежали обжалованию (за чертой Рима). Вообще диктаторскими полномочиями, то есть всей полнотой военной, административной, полицейской и фискальной власти, обладал правитель провинции – проконсул или пропретор.

Кроме того, следует заметить, что безвозмездность магистратур в Риме сочеталась с тем, что все должностные лица в Риме имели в своем распоряжении положенное им по штату определенное число низших служащих (apparitores), расходы по содержанию которых несла государственная казна. Когда происходила смена магистрата, весь этот штат переходил в распоряжение нового руководителя. Главную роль среди низших служащих играли ликторы, выполнявшие функции охраны и почетного сопровождения. Они могли по приказу высшего должностного лица задержать правонарушителей и наказать их. (Так что утверждение о полном отсутствии профессионального аппарата принуждения лишены оснований.) Количество ликторов в зависимости от ранга магистрата колебалось от 6 до 24. Кроме ликторов, магистрату придавались посыльные, глашатаи, секретари, делопроизводители, счетоводы и другие. А для дел, унизительных для свободных, – государственные рабы[435].

Стоит добавить, что хотя срок полномочий римских магистратов был ограничен (обычно годом) и одному человеку запрещалось несколько раз подряд занимать некоторые высшие должности, однако это правило не соблюдалось строго[436]. Кроме того, сенат имел право и широко им пользовался, чтобы продлевать полномочия должностных лиц и после истечения срока их службы (правда, не в самом городе Риме). Главное же, что с IV века до н. э. было постановлено, что «в состав сената обязательно входят по окончании срока службы все те, кто раньше исполнял обязан-ности консула, цензора, претора или курульного эдила»[437]. А поскольку звание сенатора было пожизненным и поскольку именно из бывших магистратов в основном и назначались проконсулы и пропреторы в провинции, то человек, избранный на одну из высших магистратур, вроде бы, всего на один год, фактически попадал уже в слой управителей на всю жизнь. Закон Виллия о порядке прохождения магистратур 180 г. до н. э. усилил роль сената в выдвижении кандидатур на должности[438].

Следовательно, вполне можно говорить об определенном слое профессиональных управленцев в Риме, причем во многих семьях это являлось традицией.Постепенно этот слой сумел использовать свое должностное положение и для приобретения материальных выгод[439].

О движении римской армии к тому, чтобы стать постоянной и профессиональной мы уже говорили.

5.2.2. Другие изменения

Следует отметить и такой новый момент, широко распространенный в полисах и цивитас: отчетность должностных лиц, контроль за их деятельностью. Так, в Риме каждые четыре года сенаторы утверждались в должности вновь на основании решения специальных должностных лиц[440].

В Афинах и Риме также легко увидеть развитие и рост значимости других новых принципов управления:

– делегирования власти;

– нового разделения управленческих функций (отделение исполнения от решений);

– иных.

Это особенно выразилось в развитии (иногда даже гиперразвитии) процедуры. Следует заметить, что усложнение управления неизбежно ведет к определенной формализации и усложнению процедурной стороны принятия, исполнения и проверки решений, а также и вообще управления (собственно в этом и выражается процесс бюрократизации).Но при этом в городах-государствахтакая формализация приобретает порой бóльшую значимость и сложность, чем даже в классических государствах.

Высокая степень развития процедурной стороны характерна для полиса и цивитас. В частности, в Афинах решения народных собраний записывалось и сдавалось в архив. В течение года любой гражданин мог опротестовать как «противозаконное» это решение путем подачи специальной жалобы. Имелись некоторые правила выступления ораторов, за нарушение которых председатель собрания мог оштрафовать оратора. Стоит указать на отчетность (и не только финансовую) должностных лиц, в том числе каждого члена совета пятисот, а также на обязательную проверку лиц, вступавших в должность[441].

В Риме в некоторых отношениях существовала еще более сложная процедура. Ведь если в Афинах большинство должностей определялось жребием, то в Риме занятие должностей всегда было связано с конкуренцией на выборах. Поэтому здесь существовала особая система допуска кандидатов к выборам и ряд специальных законов, запрещавших недобросовестные методы предвыборной борьбы. Санкцией за такие нарушения было десятилетнее изгнание. Большинство должностных лиц так же, как в Афинах, по сложению полномочий отчитывались и при обнаружении злоупотреблений могли понести наказание[442].

В Риме постепенно установилась строгая иерархия магистратских должностей, что сближало его административную систему с бюрократическими государствами.

Никаких особых прав на должность (традиционных, родственных и иных, как бывало в других обществах) у должностных лиц в Афинах и Риме не было. Это право возникало только вследствие делегирования полномочий от источника власти. В этом была, конечно, и слабость строя, но и его сила. Не поэтому ли в том числе в истории Афин и республиканского Рима практически нет случаев сепаратизма?

Стоит отметить, что развитие процедурной стороны в бюрократических обществах обычно заключалось в совершенствовании системы (формы) передачи приказов по иерархической лестнице служащих, а также порядка проверки и отчетности. Гораздо реже, скажем, регулируется порядок наследования трона, занятия высших должностей в государстве, объем полномочий чиновников и т. п. Это связано, вероятно, с тем, что право на трон и высшую власть в монархиях основывалось не на юридических коллизиях, а на сакрализации правителя или праве сильного. А также и с тем, что в монархиях исполнительная власть не хотела каких-то ограничений в своей деятельности (соответственно и государственно-правовая мысль не работала в этом направлении).

В демократических государствах, напротив, граждане всегда были озабочены проблемой, как бы не оказаться в подчинении у исполнительной власти. Поэтому они стремились обезопасить себя. Иногда это приобретало черты чрезмерной сложности. Например, в Венеции в 1268 году правителя (дожа) избирали так. Большой совет выделил из своего состава 30 человек, те выделили девятерых, которые избрали 40 электоров из членов Совета и вне его. Затем 40 выделили 12, те избрали 45, снова выделили 11 и, наконец, 11 определили 41 человека, которым предстояло назвать имя дожа[443].

5.3. Нетрадиционные и новые формы регулирова-ния жизни общества

В полисе и цивитас можно выделить следующие новые и нетрадиционные формы регулирования жизни:

– все большее регулирование жизни путем деятельности народного собрания, сената, должностных лиц, в том числе рост значения принуждения и запретов для населения, исходящих от должностных лиц;

– увеличение значения суда;

– довольно частые реформы;

– постоянные изменения в законах. Достаточно сказать, что в Афинах была т. н. коллегия архонтов из 9 человек. Важнейшей обязанностью шести из них были ежегодные доклады народному собранию о противоречиях и пробелах в действующем праве с предложениями по их устранению[444]. В Риме стоит отметить огромную роль нормотворчества преторов, создающих, по сути, новый тип права[445];

– рост значения принуждения и контроля за исполнением, в т. ч. установление контроля за деятельностью должностных лиц (изгнание, отчетность);

– контроль за лояльностью населения через доносы (сикофанты в Афинах);

– широкое привлечение к государственной деятельности граждан.

Все это вело к постепенному изменению различных сторон жизни общества, включая «контроль и регулирование некоторых сторон социальной жизни, которые в негосударственных обществах являются прерогативой семейных групп»[446], например, семейные отношения[447]. Кроме того, идет процесс замены традиций политической волей, то есть решениями собраний, новыми законами и новыми органами. Соответственно наблюдается и рост рационального момента в реформировании общества вопреки традициям и прочей косности. Одним из показателей этого является «сознательное избрание народом социальных посредников для форсированного упорядочения гражданских дел»[448].

В новом, государственном полисе, меняется и сам характер политической жизни, и средства ее регулирования. Если в гомеровском полисе, по словам Андреева, шла борьба всех против всех[449], если на первом месте была борьба знатных родов между собой[450], то в демократическом государстве на первое место выходит уже борьба социальных и политических, а не родовых групп. И это также было новым явлением. А способами, регулирующими силу лидеров и политических групп, а также возможность обеспечения компромисса и ротации должностных лиц, начинают становиться новые законы, органы и процедурные правила.

Важно отметить, что, по мнению некоторых исследователей, в гомеровском полисе «почти отсутствовало «правовое начало», ограждавшее личность и имущество»[451]. Следовательно, рождение государства в этом плане и означало усиление «правового начала» как нового средства регулирования жизни. Ведущим же механизмом в реализации этого нового средства был суд.

«Государство – это специализированная и концентрированная сила поддержания порядка. Государство – это институт или ряд институтов, основная задача которых (независимо от всех прочих задач) – охрана порядка. Государство существует там, где специализированные органы поддержания порядка, как, например, полиция и суд, отделились от остальных сфер общественной жизни. Они и есть государство»[452]. Я, правда, уже говорил, что раннее государство, прежде всего, связано с обеспечением суверенитета и внешней безопасности.Однако и мысль Геллнера не лишена смысла.

И как раз в этом плане античные общества дают хороший пример, подтверждающий, что перед нами именно государства. Если полиция и не была достаточно важным органом, то суд здесь достиг высокой степени развития и значимости. Суд выступал как важнейший орган поддержания внутреннего порядка и регулирования общественной жизни. Иначе бы что стали делать в Афинах шесть тысяч судей? И 300 заседаний суда в год для полиса с 200 тысячным населением – это большая цифра[453]. Все это не случайно, поскольку в обществах, где товарообменные (денежные) отношения развиты, суд играет гораздо большую роль, чем в иных. Не случайно здесь был специальный торговый суд и, скорее всего, и особое торговое законодательство[454]. Но суд поддерживал не только экономический порядок. В классический и более поздний период истории Афин суд охранял и сам демократический строй, поскольку любой гражданин мог возбудить судебное дело против любого, если имел основания считать, что затронуты интересы государства. Суд использовался даже как орган международных отношений. Афины контролировали союзников в том числе и через судебные органы[455].

5.4. Редистрибуция власти

Напомню, что я определялредистрибуцию власти как процесс распределения власти между центром и периферией, что позволяет верховной власти не только контролировать периферию, но и переориентировать потоки властных функций и действий на центр, где значительная часть власти (а также и материальных ресурсов) задерживается[456].

В ранних (особенно небольших) государствах редистрибуция власти связана с борьбой (сосуществованием) между центрами (органами) власти за первенство. В Афинах редистрибуция власти выражается в борьбе групп населения и органов, через которые они могут влиять на государство. Соответственно одни органы приобретают больше прав, а другие утрачивают их. Например, в Афинах в V в. мы видим рост роли народного собрания и уменьшение роли органа аристократии – ареопага, а также и вообще позиций аристократии. Если в VII веке до н. э. Совет ареопага, по словам Аристотеля, распоряжался большинством важнейших дел в государстве, безапелляционно налагая кары и взыскания на всех нарушителей порядка, то затем к концу V в. до н. э. он утратил почти всякое политическое значение и превратился в специальный суд по религиозным вопросам. Мало того, он в связи с изменением системы комплектования утратил и роль главного органа олигархии[457]. Правда, процесс этот был неровный и негладкий. В частности, в период с 478 по 462 годы до н. э. его влияние вновь усилилось, чтобы затем окончательно ослабеть в результате деятельности Эфиальта, Конона, Фемистокла и других[458].

Всю историю Афин можно представить как процесс редистрибуции власти от аристократии и выдающихся людей к демосу и малоимущим: реформы Солона, которые укрепили базу демократии; раздача средств демосу; закон об изгнании; право населения на участие в судах; обязанность имущих давать деньги на государственные дела; ограничение числа лиц, имеющих право гражданства; развитие системы доносов; введение смертной казни за покушение на демократический строй; введение в начале IV века платы за посещение народных собраний[459] и т. д.

Разумеется, процесс перераспределения власти от аристократии и имущих к малоимущим не может идти до конца. Он и без того в Афинах зашел слишком далеко. И в этом заключалась одна из причин того, почему Афинское государство, в отличие от Римского, так и не смогло стать зрелым.

В истории Афин (как и Рима) также можно увидеть и другие линии редистрибуции власти. В частности, стоит отметить борьбу народного собрания за то, чтобы не позволить концентрировать в руках каких-то органов или людей слишком большую власть. Именно на это был направлен знаменитый закон об изгнании (остракизме). Либо борьба групп означала дополнительные органы или дополнительное представительство. Таковы, например, были народные трибуны в Риме.Другой момент заключался в удовлетворении требований демократических слоев населения о письменной фиксации права, как это было с законами Драконта в Афинах и с законами XII таблиц в Риме[460].

Начиная с V века в Афинах и некоторых других крупных полисах процесс редистрибуции власти начинает идти по классическому пути в связи с ростом их значения как центров союзов Афинского морского, Пелопонесского, Коринфского. В этом случае идет редистрибуция власти от союзников к ним. Процесс этот, однако, не пошел достаточно далеко.

В Риме гораздо раньше начался классический процесс редистрибуции власти от периферии в центр, который позволил сделать государственный аппарат более крепким и устойчивым. Но и в Риме идет борьба за то, какие органы какими полномочиями будут обладать, какой орган станет ведущим. В этом плане интересно развитие сената, который постепенно все более превращал народные собрания (и без того не столь властные как, у греков) во второстепенный орган, хотя формально эти собрания оставались высшим органом власти[461]. Власть сената стала огромной, особенно в связи с тем, что с 354 года до н. э. в него стали входить по окончании срока службы и высшие магистраты. «От сената зависели война и мир, заключение договоров, назначение главнокомандующего, вывод колоний, все дела по финансовому управлению, сенат не вмешивался только в дела судебные, военные и текущую администрацию»[462], поскольку это была прерогатива магистратов.

Далее в Риме идет процесс редистрибуции власти по типу империи, когда он присоединяет одну италийскую территорию за другой, а затем и одну провинцию за другой. Соответственно Рим назначает полновластных наместников, перераспределяет земельный фонд, вводит налоги, грабит эти территории (особенно провинции) по праву победителя и т. п. Концентрация власти в Риме над громадными покоренными территориями, равно как и концентрация рабов в Италии достигает столь высокой степени, что вся государственная конструкция не выдерживает. Требуется перестройка. Соответственно конец II и I век до н. э. с его попытками радикальных реформ, диктатурами, гражданскими и союзническими войнами, восстаниями рабов, репрессиями и конфискациями и ведет, в конце концов, к таким изменениям.

Литература