Экономический рост и развитие

Растущая значимость индивидуальных человеческих решений для развития городов переводит дилемму «экономический рост - развитие» из области деклараций в область конкретных действий. Предпочтение, традиционно отдаваемое экономике, остаточное финансирование гуманитарных программ и социальной сферы начинают все больше входить в противоречие с требованиями времени.

На протяжении всей эпохи индустриализации, а в России все последнее столетие, идея «экономического роста» была ключевой идеей развития. Логика роста была заложена во все крупные и мелкие проекты. Рост превратился в ожидаемый результат проводимой политики. Отсутствие роста трактовалось как тревожный сигнал и отсутствие успехов. Данная логика в значительной степени соответствовала социально-экономическим реалиям, ключевые процессы эпохи были связаны с демографическим переходом, урбанизацией и индустриализацией. В соответствии с этой логикой и старопромышленные территории, и регионы нового освоения, и подавляющее большинство городов постоянно и неуклонно наращивали численность населения, экономический потенциал и благосостояние, часто демонстрируя впечатляющую динамику.

Эпоха «роста» подошла в нашей стране к своему логическому завершению еще в советское время, хотя никто не говорил о необходимости пересмотра критериев развития. Наступивший «застой» объяснялся неповоротливостью советской плановой машины, нуждавшейся в реформировании. Сегодня недостаточность экономического роста для развития еще более очевидна, и это невозможно списать на экономический кризис, транзитный характер российской экономики, наследие советского прошлого и прочее. Хотя в стране в целом тенденции экономического роста сохраняются, но они ненадежны так же, как и рост цен на энергоносители. Рынок труда напряжен не столько из-за экономического бума, сколько из-за неблагоприятной демографической ситуации и сокращения населения. Если еще десяток лет назад городские и региональные власти были обеспокоены тем, как создать новые рабочие места, то сегодня голова болит о том, как заполнить уже существующие. Необходимость привлечения рабочей силы и массовой миграции пугает города, поскольку масштаб проблем перевешивает все экономические выгоды. Процессы урбанизации достигли своего зенита, последней возможностью роста остается агломерирование - стягивание ресурсов в единый центр или создание полицентричных урбанизированных ареалов, насыщенных разными видами экономической деятельности. Сельской местности уже некого отдать городам, во многих регионах депопуляция приобрела необратимый характер[5], поэтому города - главные фокусы территориального развития - начинают тянуть соки друг из друга. О «моногородах» сегодня говорят примерно так же, как когда-то говорили о «неперспективных деревнях», забывая, что они обслуживают территорию и сохраняют ее обжитость, что принципиально важно для поддержания инфраструктуры и будущего развития. Тенденции социальной и пространственной поляризации заметно усилились. Место, где человеку повезло или не повезло родиться, приобрело огромное значение, став залогом бедности или успешности. Миграция превратилась в почти безальтернативное средство социальной мобильности. Общество разделилось на «выигравших» и «проигравших». Рост в одном месте происходит, как правило, за счет других территорий, лишая их шансов на успех или резко замедляя развитие.

Так что же, пришел конец развитию, а нам в удел досталась деградация, захватывающая все более обширные пространства по мере ослабления источников экономического роста? Вряд ли с этим можно согласиться, скорее «экономический рост» не имеет универсального значения для развития, и логика «роста» должна быть дополнена логикой стабилизации или даже «сжатия». Развитие в условиях нулевого демографического или экономического роста, а возможно, и спада предполагает не количественные, а качественные изменения. Инвестиции не только в экономику, но и в людей. Это не гуманитарные альтруистические пожелания, а вполне прагматичная точка зрения. Человеческий капитал - единственный вид капитала, не подверженный инфляции и обесцениванию[6], его недооценка или разбазаривание приводят к потерям во всех сферах жизни общества.

Данный вывод не нов и не оригинален, более того, от частого употребления он превратился в банальность. Почему же тогда он так плохо усваивается? Слишком велик соблазн экономического роста и упования на экономическое чудо, позволяющего быстро совершить головокружительный скачок в развитии. Тем не менее, повторяющиеся кризисы возвращают от чудес к реальности и постоянно ставят вопрос о соотношении экономического роста и развития.

У экономического роста появились свои протагонисты и антагонисты. Среди первых подавляющее большинство - экономисты, которые полагают, что экономический рост желателен и может быть устойчивым. Их аргументы в пользу экономического роста сводятся к следующему:

- экономический рост приводит к росту благосостояния населения, позволяя людям самостоятельно удовлетворять свои потребности, покупая не только товары, но и услуги образования, здравоохранения и так далее;

- экономический рост увеличивает национальное богатство и дает правительствам возможность реализовать крупные национальные программы и инвестиционные проекты, особенно инфраструктурные;

- экономический рост способствует технологической модернизации, развитию более совершенных и менее «грязных» технологий, что улучшает экологию и избавляет от непроизводительного труда;

- экономический рост во все большей мере связан не с потреблением природных ресурсов, а с информацией и знаниями, поэтому он стимулирует развитие человека.

Экологи, напротив, указывают на побочные эффекты экономического роста, подчеркивая, что, чем богаче мы живем, чем быстрее развивается экономика, тем больше «мусора» должна переварить природа. Характерной метафорой является трагедия, произошедшая в Маниле в 2000 году, когда на свалке под обрушившейся горой отходов погибли сотни людей. С экологической точки зрения экономический рост априори не может быть устойчивым, а достижение его высоких темпов скорее нежелательно, поскольку это усугубляет и без того острые экологические проблемы.

Социологи обращают внимание на то, что экономический рост не может быть повсеместным, он способствует усилению социального и территориального неравенства. Быстро растущая экономика приводит к резким социальным диспропорциям и имеет многочисленные побочные эффекты - от имущественной сегрегации и роста социального напряжения до множественных стрессов и неуверенности в будущем. Сам по себе экономический рост не ведет к решению социальных проблем. Повышение жизненных стандартов и качества потребления в результате роста благосостояния еще не означает повышения качества жизни. Фактически экономический рост дестабилизирует социально-экономическую систему, а возникающие в связи с этим проблемы, такие, как миграция, социальное неравенство, фрагментация общества, перевешивают получаемые дивиденды.

С аргументами, приводимыми всеми сторонами, невозможно не согласиться, поскольку они справедливы, актуализируясь в зависимости от обстоятельств. Это указывает на сложность отношений между экономическим ростом и развитием. Экономический рост характеризуется преимущественно количественными показателями. Развитие отражает не столько количественные, сколько качественные сдвиги. Рост и развитие чаще всего взаимосвязаны, как в случае, когда рост сопровождается развитием или, напротив, отсутствие роста приводит к стагнации, а возможно, и деградации социальных институтов и общества. Но наличие подобных прямых эффектов совсем не обязательно. Как свидетельствует история многих стран, вполне возможен экономический рост без развития. Причин этого достаточно много: коррупция, недостаточность социальных расходов, несправедливое перераспределение доходов, неумелое планирование и так далее. Страны, демонстрирующие высокие темпы экономического роста при недостаточных затратах на социальную сферу, довольно быстро начинают отставать в развитии, теряя темпы роста. И, напротив, страны, где наблюдался весьма умеренный или даже слабый экономический рост, но были реализованы социальные программы и институциональные реформы, в следующие десятилетия ускоряют свое развитие и переходят к более интенсивному экономическому росту. Принцип «сначала экономический рост, а затем вложения в социальную сферу» работает плохо, без инвестиций в развитие не стоит и мечтать об устойчивом экономическом росте, особенно в условиях постиндустриальной экономики, ориентированной на «нематериальное» производство.

Все сказанное в полной мере относится и к городам. Советская урбанизация дает наглядный пример расхождения между достигнутым экономическим ростом и далекими от совершенства условиями жизни людей. Даже если не оглядываться на эпоху сталинской индустриализации, бурный рост городов в брежневское время сопровождался множественными и острейшими жилищными и транспортными проблемами, резким ухудшением экологии, антропогенными катастрофами, социальными расколами. Вместе с тем, социальная сфера тогда финансировалась и поддерживалась намного лучше, чем в предыдущие и последующие годы, что, безусловно, способствовало накоплению человеческого капитала. Именно этот интеллектуальный и профессиональный резерв позволил, несмотря на катастрофический обвал экономики в начале 1990-х годов, достаточно быстро и в целом успешно пройти переходный период, адаптировать и использовать новые технологии, профессии и сферы деятельности. При этом, чем выше был уровень накопленного человеческого капитала в городе, тем быстрее и успешнее он проходил транзитный этап и включался в процессы экономического восстановления и роста.

Самый яркий пример - Москва, ее успешный взлет связан не только и не столько с административными ресурсами, сколько с высокой концентрацией (уникальной в нашей стране, но не в мире) интеллектуальных ресурсов. Однако, стартуя с низких экономических, но высоких интеллектуальных позиций, Москва быстро развернулась от приоритетов развития к приоритетам экономического роста. Процветающая московская экономика превратилась в заложницу монопольного бюрократического распоряжения столичной рентой. Социальная сфера (за исключением прямого потребления) практически не модернизировалась, оставаясь по сути советской и ориентированной на постоянных жителей - москвичей по прописке, в составе которых все бóльшую долю составляют пенсионеры, несмотря на меняющиеся нужды реального городского сообщества, с постоянно возрастающей долей мигрантов и временно проживающих. Заметно снизились в Москве и стандарты школьного образования. Одновременно выросли и укрепились социальные и имущественные барьеры, к которым добавились межэтнические противоречия. Обеспеченность жильем осталась на уровне советских стандартов.

Вместе с тем, Москва имеет привилегированное положение, что позволяет ей пополнять свой человеческий капитал и ресурсы развития за счет других российских городов и территорий. Гораздо острее проблема соотношения экономического роста и развития стоит в провинциальных центрах, ориентированных все последнее десятилетие на экономический рост и сегодня находящихся в тяжелой ситуации в результате экономической рецессии. Например в Магнитогорске, по состоянию на июль 2009 года, сокращение производства составило 43%, а суммарная безработица, по официальным оценкам, достигла 12-13%, а по неофициальным, - вдвое более высокого уровня. Вся сфера услуг, сложившаяся в период экономического роста и ориентированная на потребление лиц с высокими доходами - развлекательные центры, рестораны, фитнес-клубы, турагентства, - если не рухнула, то понесла серьезные убытки и начала сворачиваться. При этом беспрецедентная для нашей страны помощь государства по выплате пособий, переобучению людей, созданию условий для самозанятости и организации малого или даже микробизнеса не достигла своих целей. Согласно магнитогорской прессе, почти 30% безработных города предпочитают свой нынешний статус и пособие, а не переобучающие программы. Люди сохраняют надежду на восстановление своих прежних позиций и кратковременность рецессии. К тому же они не хотят менять гордого имени металлурга на менее звучное «работник коммунальных служб» или «строительный рабочий». Еще хуже дело обстоит с субсидиями на открытие собственного бизнеса: многие магнитогорцы, получив деньги на эти цели, предпочли потратить их на нужды текущего потребления, а не на самообразование или поиск выхода из собственной тяжелой ситуации. Все это означает, что индивидуальные жизненные стратегии людей, так же, как и города в целом, не ориентированы на развитие, поэтому в новых посткризисных условиях после санации многих предприятий и увольнения избыточных работников вернуться к высоким темпам экономического роста и одновременно росту благосостояния большинства городского населения не удастся.

Таким образом, вопрос о преодолении социальной инерции и развитии в условиях экономического спада или незначительного экономического роста является открытым и принципиально важным для городов. Решение многих городских проблем связано не просто с дополнительным финансированием или технической поддержкой, а с преодолением сопротивления общества переменам, в необходимость которых люди верят далеко не всегда - в силу их «перпендикулярности» жизненному опыту и сложившимся стереотипам.

Кто оплатит развитие?

Без ответа на этот ключевой вопрос все рассуждения о развитии являются демагогией. В конце 1970-х годов в западных странах процессы деиндустриализации и перемещения капитала в развивающиеся страны привели к изменению условий формирования городских бюджетов, рост городских расходов перестал сопровождаться соответствующим или опережающим ростом городских доходов, а дотации и субвенции остались на прежнем уровне или начали сокращаться. В этих условиях городские администрации начали активно искать пути решения возникающих проблем, равно как и новые источники пополнения бюджета, чтобы обеспечить достигнутый уровень социального обеспечения и нормальное функционирование общественного сектора городской экономики. Крайне ограниченные возможности увеличения налогового бремени на население потребовали изменения подходов к управлению городским развитием. Ответом стал тезис об ограниченности ресурсов развития, конкурентных преимуществах города и нарастающей конкуренции между городами. Городская политика сдвинулась от невмешательства в городскую экономику к прямому участию администраций в предпринимательстве.

Основные черты подобной политики можно свести к следующим пунктам:

1. Изменение принципов формирования городского бюджета, расширение сферы неналоговых поступлений за счет получения прибыли от участия в предпринимательской деятельности и привлечения налоговых средств к операциям на рынке недвижимости в интересах городского сообщества.

2. Public-private partnership, что неточно переводится на русский язык как частно-государственное партнерство, поскольку речь идет не о партнерстве государства и частного сектора (данный союз описывается в терминах монополизма и коррупции), а о согласовании интересов местного самоуправления и частной инициативы.

3. Наличие долговременной стратегии развития. Городской маркетинг вышел на первый план. Согласно предпринимательской парадигме, стратегии развития городов должны быть: а) инновационными, позволяющими нарастить конкурентные преимущества; б) четко формулировать цели и способы их достижения в обозримой перспективе и в) активно продвигать себя на рынке, формируя собственный бренд и имидж.

4. Создание квазигосударственных (муниципальных) агентств, которые берут на себя координирующую и посредническую роль при реализации проектов.

5. Создание и использование экспертных сетей и институтов, которые позволяют «обкатать» проекты городского развития.

6. Наличие сильного мэра и городской команды, позволяющей мобилизовать ресурсы для реализации городских «предпринимательских» проектов. Возрастание возможности ошибок при авторитарном принятии решений нивелируется открытыми публичными и экспертными дискуссиями, а также процедурами согласования интересов.

7. Создание благоприятного предпринимательского климата. Города не только сами становятся участниками бизнеса, но и создают множественные финансовые и нефинансовые стимулы и преимущества для его успешного осуществления. Административная и социальная сферы городского хозяйства начинают работать на рост доходности бизнеса.

Предпринимательские идеи были необыкновенно популярны в 1990-х - начале 2000-х годов, когда городская политика в США и Западной Европе была переориентирована в пользу экономического роста, усиления конкурентоспособности городов, территориального маркетинга (город как оптимальное место локализации и ведения бизнеса), поиска новых источников доходов и частно-государственного партнерства. Например в Германии более 50 городов приняли идеи предпринимательского подхода к развитию. Среди них - крупнейшие городские агломерации Берлина, Мюнхена, Кёльна, Гамбурга и Франкфурта. В Голландии - Амстердам и Роттердам, в Великобритании - все крупнейшие города, включая Лондон, в Испании - Мадрид и Барселона, в Турции - Стамбул. Во Франции и Италии идея никогда не была особенно популярной, распространяясь лишь на малые и средние города.

Несмотря на широкое распространение и видимые успехи, эйфория от предпринимательского подхода к развитию городов закончилась разочарованием, все громче стали высказываться сомнения относительно полезности конкуренции для городского развития. Причин охлаждения было довольно много.

Во-первых, успех города определяется тем, насколько «сходятся» вектора экономического (увеличение конкурентных преимуществ) и социального (общественное согласие и удовлетворенность жизнью) развития. В идеале оба вектора должны быть взаимодополняющими. Однако опыт использования предпринимательского подхода показал, что они скорее взаимно исключали друг друга: чем более город становился конкурентоспособным, тем менее он был социальным, росла имущественная сегрегация, снижался уровень общественного согласия. Оказалось, что не столько бизнес работал на расширение общественных фондов и возможностей, сколько, наоборот, общественные фонды использовались для развития бизнеса.

Во-вторых, хотя конкуренция между городами способствует наращиванию преимуществ, особенно с точки зрения экономической эффективности, она несет с собой и чрезвычайно высокие риски для развития городов, связанные с «летучестью» глобального капитала и его ориентацией на краткосрочные инвестиции. Яркий пример: финансовый кризис 1998 года, когда практически в один день с финансовых рынков Юго-Восточной Азии ушли миллиарды долларов, что нанесло существенный удар по экономике ее крупнейших центров и запустило цепочку последующих кризисов. Аналогичный эффект мы наблюдаем сегодня и в российских городах, оказавшихся в ситуации резкого недофинансирования многих проектов в силу закрытия банками кредитных линий. Даже такой амбициозный и имеющий символическую значимость проект, как «Москва-Сити», оказался замороженным.

В-третьих, понятная озабоченность городов необходимостью привлекать внешние инвестиции заслонила противоречие между высокой мобильностью капитала и локальной привязанностью города. Города тратят колоссальные усилия на «привлечение» капитала, а последний не демонстрирует никакой «благодарности», продолжая искать лучшие условия для размещения. В итоге «плата» города за полученные инвестиции оказывается выше получаемых выгод. Конкуренция за финансовые ресурсы привела к неоправданному дублированию дорогостоящей инфраструктуры: клонированию международных аэропортов, конгресс-центров, бизнес-парков, гигантских спортивных комплексов, концертных залов и прочих символических проектов, призванных подчеркнуть значимость и современность города. Во все это были вложены значительные бюджетные средства, но достаточного числа потребителей не нашлось, и инфраструктура оказалась сильно недоиспользованной. Более того, в условиях кризиса многие компании стали сворачивать деятельность и стремительно покидать провинциальные центры, возвращаясь на свои «старые», чаще всего столичные, адреса. Для города это означает, что, вместо ожидаемой прибыли, он должен наращивать затраты на поддержание созданной, но не используемой инфраструктуры.

В-четвертых, жесткие условия конкуренции обрекают успешные города на унификацию городской среды и приватизацию общественных пространств. Поскольку, если у тебя нет того, что есть у соседа, ты теряешь в конкурентоспособности, а восполнить «пробелы» легче всего за счет общественных, как бы «ничьих», фондов. Одинаковые торговые центры, пешеходные зоны с фигурами, главная улица с одними и теми же витринами, исчезающие общественные пространства, когда-то служившие украшением города, имитация исторической застройки в центрах городов, следование стандартному набору символических проектов в духе храма Христа Спасителя - все это дань конкуренции. Одновременно города, лишенные «конкурентных» преимуществ - не столичные, не имеющие экспортно-ориентированных производств, расположенные в стороне от главных транспортных путей и зависящие от бюджетных трансфертов, - оказываются в еще более тяжелой ситуации, поскольку все ресурсы оттягиваются центрами, заявляющими о своих претензиях на статус «мировых городов», «полюсов роста» и «локомотивов развития».

Наконец, изменилась структура конкурентных преимуществ. Традиционные факторы успеха, такие, как экономическая специализация, природные ресурсы, наличие дешевой и качественной рабочей силы, низкие транспортные расходы, все больше отходят на второй план, а социально-культурные параметры города - качество и обустроенность городской среды, интенсивность культурной и социальной жизни, политическая стабильность, низкий уровень бедности и преступности, позитивный имидж, прозрачность системы принятия решений - выходят на первый. Характерный пример размещение завода «Nissan» в России. Одним из условий при выборе места для строительства было обеспечение иностранному менеджменту предприятия высокого качества жизни, предполагавшего не только комфортное жилье, но и общую культурную атмосферу города. Именно этот фактор стал ключевым при выборе между Петербургом и Пермью, а не «дешевизна» городской земли и рабочей силы.

Такой сдвиг в определении преимущества городов подводит нас к ответу на вопрос «Кто оплатит развитие?». В условиях высокой подвижности капитала и его зависимости от ситуации на мировом рынке устойчивый спрос на более высокое качество жизни в городе может создать только местный, в значительной степени малый или средний бизнес, а также сами люди - жители городов. То, что люди «оплатят развитие» (как они это делали всегда), не означает тотальной платности всего, включая воздух. Речь идет, во-первых, об инвестициях горожан в самих себя, собственную жизнь и свое дело, будущее своих детей и, во-вторых, об инвестициях, полномочия на которые население делегирует властям, предполагая, что собираемые налоги будут потрачены в общих интересах на общественный «бесплатный» сервис.

Конечно, когда власть не слишком зависит от собираемости налогов и не чувствует своей обязанности отчитываться перед населением за производимые траты, более того, стремится снять с себя социальные обязательства, второе утверждение отчасти повисает в воздухе, но первое - работает. Эгоистически инвестируя в себя, люди инвестируют в городское развитие и городское благоустройство. Берусь утверждать, что именно расширение возможностей инвестиций населения в собственное жилье, образ жизни, образование детей в постсоветские годы кардинально изменили жизнь российских городов.