Централизованный контроль

Существует несколько апробированных в практике государственного управления способов обеспечить преданность и повиновение периферийных структур центру, несмотря на невозможность абсолютного контроля “сверху”. Первый такой способ, с переменным успехом применявшийся в СССР и других социалистических государствах - тотализация контроля за счет множества контролирующих субъектов. Если функция санкционирования нарушений оставалась прерогативой центра, то к выявлению нарушений привлекались партийные органы того уровня, за которым осуществлялся контроль, население (через обращения и жалобы граждан, органы народного контроля - в тех сферах, где они существовали, через обращения в партийную организацию, доносительство и т.д.), сами чиновники, иногда следившие друг за другом и так далее. Подобная всеохватная система контроля обеспечивала реальное полновластие центра; однако ее эффективность требовала сохранения двух условий. Первое из них -идеологическое монолитное единство общества, благодаря которому контроль осуществлялся в интересах государства, а не отдельных групп и лиц, - т.е., не превращался в шантаж (точнее, основанный на доносительстве и на обращениях шантаж не становился единственным содержанием контрольной деятельности). Второе условие -отсутствие мощных групповых интересов на местах, которые могли бы либо защититься от потенциальных “контролеров”, либо привлечь их на свою сторону. Как только эти условия переставали соблюдаться, государственное управление превращалось в неуправляемую систему, где каждая структура работала прежде всего в собственных интересах. Эпизодический организационный террор (попытка Ю.В.Андропова) не мог сделать систему вновь функциональной без восстановления этих условий, т.е. без воскрешения идеологического единства и без преодоления замкнутости партийно-государственной номенклатуры, - по крайней мере, на периферии.

В современных западных государствах очень сильна тенденция к установлению такого же почти тотального контроля за счет формирования единого правового сознания, объединенного с ценностями представительной демократии (идеологический компонент) и политики “открытости” администрации (разрушение административной замкнутости, прежде всего информационной, благоприятной для преобладания частных интересов). В итоге достаточно широкий круг лиц оказывается потенциально вовлеченным в контрольную деятельность, которая осуществляется путем обращения в суд. Однако эта система не может приобрести столь же тотальный характер, как в СССР: во-первых, правом обращения в суд обладает лишь заинтересованная сторона; во-вторых, мощные групповые интересы часто оказываются сильнее контрольных процедур; в-третьих, эта деятельность сугубо добровольна, тогда как в СССР контрольно-доносительские функции часто являлись обязательными.

Аналогичные способы организации контроля применяются иногда для выполнения ряда классических функций государства, например - охраны правопрядка. В СССР “тотальность” слежения за общественным порядком во многом обеспечивалась деятельностью “народных дружин” и просто наличием “сознательных граждан”, доводивших до сведения органов порядка все замеченные нарушения. В современных США борьба с преступностью поддерживается с помощью системы “соседского надзора” (neighbourhood watch): приучение населения к обязательным обращениям в полицию в случае любых подозрительных происшествий по соседству. Во многих западных и восточных странах сообщение (донесение) об административных правонарушениях в полицию или иные органы вознаграждается денежными выплатами. Это предусмотрено и законом РФ о налоговой полиции.

Второй способ обеспечения власти центра - формирование особого подразделения(неформальной группы, официальной службы, специализированной структуры и т.д.), выполняющего функцию обеспечения тесных связей между центром и периферией, прежде всего - контроля, часто с правом немедленного пресечения нарушений, или вмешательства в оперативное управление. Суть централизованного контроля в этом варианте великолепно сформулировал известный специалист в данном вопросе И.В.Сталин: “чтобы проверка исполнения достигла цели, необходимы по крайней мере два условия: во-первых, - чтобы проверка исполнения была систематическая, а не эпизодическая; во-вторых, - чтобы во главе дела проверки исполнения во всех звеньях партийно-советских и хозяйственных организаций стояли не второстепенные лица, а достаточно авторитетные люди - сами руководители организации”6. Лучше же создать специальную контрольную организацию, причем “такая ответственная организация должна иметь большой авторитет. А чтобы она имела достаточный авторитет и чтобы она могла привлекать к ответственности любого провинившегося ответственного работника... необходимо, чтобы членов этой Комиссии мог выбирать и смещать только высший орган”, и чтобы она имела “на местах независимых от местных организаций представителей”⁷. Для эффективности подобной структуры необходим особый механизм ее комплектации, подбора кадров, ориентированный на жесткую дисциплину, зависимость карьеры и иных статусных характеристик исключительно от центра, замкнутость и изолированность - а часто и привилегированность - по отношению к другим структурам. Дополнительным средством изоляции от местных влияний являются регулярные переводы по службе, не позволяющие чиновникам этой категории “обрастать” связями и неформальными зависимостями.

Один из наиболее ярких примеров такой структуры - французская службапрефектов, представителей правительства в двух типах административно-территори­альных единиц, регионах и департаментах. Префекты организованы в особый корпус- автономное подразделение в рамках государственной службы, со своими нормами, отличающимися от общего статуса. Премьер-министр вправе произвольно и без объяснений назначать префектов, переводить либо снимать с должности, они действуют в условия строгой дисциплины, что во многом обеспечивает эффективный контроль центра за деятельностью периферийных администраций.

В России в советский период функции гарантированного контроля выполняли органы государственной безопасности, и, в частности, их представители в организациях и на предприятиях - работники “первых отделов” (“особых отделов” в вооруженных силах). Контроль этот распространялся как на органы собственно государственного управления, так и на все остальные учреждения. Преобразования начала 1990-х гг. ликвидировали эту систему; взамен стали формироваться другие контрольные органы, обеспечивающие влияние центра почти исключительно на органы государственного управления. Введение, в начале 1990-х гг., института полномочных представителей Президента РФ в субъектах федерации - попытка воссоздания особого корпуса, обеспечивающего власть центра (в роли “центра” в данном случае выступает только Президент), также как и деятельность Главного контрольного управления Президента и окружных инспекций этого управления. (Следует отметить, что масштабы контроля - гораздо меньшие, чем в советский период). При наделении этих должностных лиц и структур дополнительными полномочиями (не только контроль, но и возможность отмены решений), при обеспечении замкнутости и изолированности этих подразделений усиление централизации в РФ вполне возможно. Именно в этом направлении осуществляются реформы, связанные с формированием федеральных округов и назначением в них полномочных представителей Президента.