COMPARISON OF ORGANIZATION OF PUBLIC AUTHORITY FOR STATE, REGIONAL AND LOCAL LEVELS

СООТНОШЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ НА ГОСУДАРСТВЕННОМ, РЕГИОНАЛЬНОМ И МЕСТНОМ УРОВНЯХ

Дмитрий Михайлович Ильягуев, соискатель ученой степени «кандидат юридических наук», преподаватель кафедры «Государственное и международное право» Московского государственного университета приборостроения и информатики.

Контакты автора: [email protected]

Аннотация: на базовых постулатах теории разделения властей, концепции власти территориального публичного коллектива в статье проанализированы понятие, содержание, структурные и функциональные аспекты публичной власти, характерной для федеративных, унитарных и регионалистских государств. Акцентировано особое внимание на том, что действующая «пирамида» публичной власти в сложном федеративном государстве, таком, как, например, Российская Федерация, основанная на ее делении «по вертикали» - между государством, его частями и местным самоуправлением, - обусловливает, в том числе необходимость дальнейших исследований элементов гражданского общества, которые реально и потенциально концентрируют публичную власть.

Ключевые слова: концепция власти территориального публичного коллектива; местное самоуправление; политическая автономия; публичная власть; публично-правовое образование; регионалистское государство; субъект федерации; теория разделения властей; унитарное государство; федерация.

 

COMPARISON OF ORGANIZATION OF PUBLIC AUTHORITY FOR STATE, REGIONAL AND LOCAL LEVELS

Dmitry Michaelovich Ilyaguev, competitor for degree of candidate of juridical sciences, lecturer of the department «State and international law» of Moscow state university of instrument engineering and computer sciences.

Summary: in the article on basic postulates of theory of separation of powers, concept of public authority of the territorial community analyses concept, content, structural and functional aspects of public authority, which is characteristic for the federal, unitary and regionalist states. Accented with special attention to the fact, that the current «pyramid» of public authority in the complex federal state, such as, for example, the Russian Federation, based on the division of «vertical» - between state, its units and local government - is responsible, including the need for further research elements of civil society, that really or potentially concentrated public power.

Key words: concept of public authority of the territorial community; federation; local government; political autonomy; public power; public-legal formation; regionalist state; subject of the federation; theory of separation of powers; unitary state.

 

Принято считать, что публичная власть исключительно тогда не превращается в мифическое чудовище «Левиафан»[1], только тогда эффективно служит уважению, соблюдению и всемерному обеспечению фундаментальных прав, свобод, законных интересов человека и гражданина, лишь тогда обеспечивает сбалансированное, прогрессивное развитие личности, общества и государства, когда указанная власть разумно разделена на «ветви» - законодательную, исполнительную и судебную. Этот базовый тезис современной теории разделения властей[2], так или иначе, положен в основу львиной доли конституций (основных законов), иных актов законодательства государств, позиционирующих себя как демократические, правовые и социальные, и ясно, что речь идет о дифференциации публичной власти на уровне государства как целого, без учета специфики его территориального устройства. То есть публичная власть - путем ее разделения на соответствующие «ветви» - функционирует и развивается по «горизонтали».

Что же касается функционирования и развития публичной власти путем ее разделения по «вертикали», здесь не так все просто, как в теории, так и на практике. Прежде всего, можно констатировать, что в различных федеративных, унитарных, регионалистских[3] государствах, имеющих автономные образования политического характера, основные законы (конституции) решают вопрос о вертикальном разделении публичной власти (то есть власти федерации, ее субъектов, центра и политической автономии в унитарном государстве) на основании концепций разграничения публичной власти по предметам ведения между государством и его отдельными территориями и власти территориального публичного коллектива[4].

Проблема разделения публичной власти «по вертикали» решается, как правило, на основе официального разграничения полномочий (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами путем установления исключительных полномочий федерации, принципа верховенства федерального закона в сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере полномочий, отнесенных к его ведению.

С политической автономией дело обстоит несколько иначе: в конституциях, иных законах четко перечисляются вопросы, по которым органы публичной власти политической автономии могут принимать местные законы. Если в административно-территориальных единицах создаются местные органы государственной власти (например, в Украине по Конституции 1996 г.) и наряду с ними существуют местные выборные советы (как органы местного самоуправления), полномочия между ними разграничиваются в конституциях или специальных законах. Но иногда на местах не бывает назначенных органов государства или представителей государственной власти (комиссаров, губернаторов, префектов), а существуют только органы иного уровня публичной власти - публичной власти территориального коллектива (местное самоуправление). В этом случае конституция и законы государства также определяют объем полномочий местных советов (органов местного самоуправления), но функции государственной власти они могут осуществлять только тогда, когда это им непосредственно поручено государством.

В нашей стране, в соответствии с ее Конституцией 1993 года[5], республика, входящая в состав Федерации официально именуется «государством», а все разноименные субъекты Федерации вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов «обладают всей полнотой государственной власти»[6], что, на наш взгляд, обусловливает ряд проблемных моментов.

Так, если регионы (субъекты Федерации) при формировании органов своей исполнительной власти находятся, по сути, в прямой зависимости от федерального Центра[7], то это есть не что иное, как централизованная административная вертикаль государственной власти. Но если субъект Федерации является самоорганизацией населения для решения вопросов обеспечения собственных интересов, не затрагивающих интересы населения всей страны, тогда речь идет не о государственной власти, а о сложной муниципальной системе.

Соответственно, исходя из принципа равноправия всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, а также принципа целостности государственного суверенитета России, субъект Федерации не может являться независимым публично-правовым образованием - государством, также как и органы региональных властей не могут являться государственными.

Кратко характеризуя понятие, сущность отечественного варианта местного самоуправления, важно, прежде всего, отметить, что с принятием всенародным голосованием (референдумом) 12.12.1993 Конституции Российской Федерации состоялся поворотный момент в развитии местного самоуправления в нашей стране. Особое внимание разработке статей Российской Конституции 1993 года, прямо и опосредованно посвященных основам местного самоуправления, было уделено Конституционным совещанием, созванном в 1993 году Президентом Российской Федерации[8].

В результате впервые в отечественной практике государственного строительства нашло конституционное закрепление положение о том, что публичное-правовые образования местного уровня (то есть местное самоуправление) в пределах своих полномочий самостоятельны, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Понятно, что даже в условиях последовательной демократизации всех сфер общественных отношений самостоятельность, независимость местного самоуправления от системы органов государственной власти имеют во многом условный и декларативный характер постольку, поскольку любое цивилизованное государство де-юре и де-факто устанавливает их рамки, пределы.

Точно также неправильно было бы говорить об абсолютной их обособленности и тем более оторванности от органов публичной власти вышестоящих уровней постольку, поскольку, в противном случае, государство может распасться, образно говоря, превратившись «в одеяло, которое каждый "тащит на себя" и которое, в конце концов, разрывается на тысячи кусков»[9].

Поэтому и в нашей стране органы местного самоуправления решают вопросы исключительно местного значения на основе и в соответствии с законами, иными нормативными правовыми актами, принятыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, местные публично-правовые образования представляют собой нижний уровень системы («пирамиды») организации и функционирования публичной власти в стране, разделенной по «вертикали».

Такой вывод следует, в частности, из анализа содержания Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15.10.1985 г. в Страсбурге и ратифицированной Федеральным законом Российской Федерации от 11.04.1998 г. №55-ФЗ.

В соответствии с данным нормативным правовым актом, под местным самоуправлением понимается «право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». Основные полномочия органов местного самоуправления: устанавливаются конституцией или законом, на основании которых они и «обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти»; «должны быть, как правило, полными и исключительными»; «могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом». «При делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями». «В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними проводятся консультации, насколько это возможно - заблаговременно и в соответствующей форме» (статьи 3-4)[10].

В свою очередь, действующая редакция Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 г. №131-ФЗ определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». При этом под вопросами местного значения подразумеваются «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно» (статьи 1, 2)[11].

Что же касается вопроса о соотношении фактических статусов публичной власти регионов и муниципальных образований, то доля прямого волеизъявления населения, как в первом, так и во втором случаях, также ограничена референдумом и народным обсуждением тех или иных вопросов, затрагивающих интересы проживающего на определенной территории населения. В остальном, население муниципальных образований, регионов и всей страны в целом лоббируют свои интересы через местные, региональные и федеральные представительные органы, наделенные правом исследовать, анализировать эти вопросы, после чего закреплять наиболее компромиссные решения в актах, адекватных их фактическому и юридическому статусу.

Приходится, следовательно, признать, что соотношение организации публичной власти на государственном, региональном и местном уровнях в постсоветской России пока еще далеко от совершенства, что вызывает известное недовольство и, как следствие, протестные реакции в обществе. Но было бы неправильно утверждать, что правящая элита нашей страны никак не реагируют на настроения и ожидания в социуме.

На самом деле, за последние, по меньшей мере, три года именно по инициативе Президента России, Правительства Российской Федерации, партийных фракций нижней палаты Российского Парламента, в частности, состоялись:

- внесение ряда изменений в Конституцию Российской Федерации, связанных с расширением контрольных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Правительства Российской Федерации;

- конкретизация аналогичных функций региональных парламентов в отношении глав исполнительной власти субъектов Федерации;

- изменение порядка формирования персонального состава Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в соответствии с которым его членами могут быть граждане, победившие на региональных или местных выборах;

- разработка проектов законов, иных нормативных правовых актов, прямо и опосредованно направленных на расширение «спектра» партий системной и несистемной оппозиции, участвующих в организации и проведении местных, региональных и федеральных избирательных кампаний.[12]

Из сказанного выше можно сделать несколько выводов.

Во-первых, в современной России на основании действующей Конституции Российской Федерации 1993 года создана и развивается система территориальных публичных коллективов, которая объединяет и сплачивает многонациональный народ Российской Федерации и одновременно разделяет публично-властные полномочия по «вертикали» - в соответствии с принципом субсидиарности.

Во-вторых, элементы указанной системы подчинены объективным законам функционирования любой власти (как непубличной, например, в семье, так и публичной), в том числе закону иерархии - руководства-подчинения. В связи с этим стержневым, руководящим элементом системы власти многонационального народа России является власть государства (Российской Федерации), как публичная власть целого, а остальные элементы, как части этого целого, так или иначе, подчинены руководящему элементу и представляют публичную власть субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

В-третьих, в цивилизованном государственно-организованном обществе, ориентированном на прогресс и демократизацию всех сфер общественных отношений, публичная власть, действительно, постепенно перестает рассматриваться исключительно как атрибутика суверенного государства. Нужно, вероятно, глубже исследовать элементы гражданского общества, которые реально и потенциально заключают в себе публичную власть. Речь идет, прежде всего, о территориальных публичных коллективах.

И, наконец, в-четвертых, в современных условиях функционирование и развитие территориальных публичных коллективов со «своей» долей публичной власти отнюдь не означает, что на их территории не действует или ограниченно действует государственная власть, обеспечивающая на всей территории Российской Федерации единство экономического пространства, единообразие правоприменения, в том числе основанное на законе федеральное принуждение по отношению к тем субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, которые пытаются грубо нарушать указанные единство и единообразие.

 

Литература, иные ресурсы:

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов. Издание 6-е, переработанное и дополненное. - М.: Издательство «Инфра-М», 2007. - 784 с.

2. Вико Дж. Основания новой науки об общей природе наций /Перевод с итальянского А.А.Губера. - М. - К.: Издательство «REFL-book» - «ИСА», 1994. - 656 с.

3. Волкова М. Сказано - сделано. Дмитрий Медведев внес в Госдуму законопроект о возвращении прямых выборов губернаторов //Российская газета (столичный выпуск). - 2012. - 17 января.

4. Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского /Перевод с английского А.Гутермана //Сочинения в 2 томах. - М.: Издательство «Мысль», 1991. - Том 2. - С.5-285.

5. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов /Под общей редакцией М.В.Баглая, Ю.И.Лейбо и Л.М.Энтина. - М.: Издательство «Норма», 2004. - 832 с.

6. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием (референдумом) 12.12.1993. Официальный текст (с учетом поправок, внесенных федеральными конституционными законами Российской Федерации от 30.12.2008 №6-ФКЗ, 30.12.2008 №7-ФКЗ). - М.: Издательство Администрации Президента Российской Федерации, 2010. - 56 с.

7. Монтескье Ш.Л. О духе законов //Избранные произведения /Академия наук СССР, Институт философии. Общая редакция и вступительная статья М.П.Баскина. - М.: Гослитиздат, 1955. - 800 с.

8. Усанов В.Е., Хмелевский С.В. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: Учебник /Под общей редакцией Хмелевской С.А. - М.: ПЕР СЭ, 2003. - 576 с.

9. Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Российская газета (федеральный выпуск). - 1995. – от 08.10.2003г.; КонсультантПлюс. - 2012 - 05 апреля.

10. Федеральный закон Российской Федерации от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» //Российская газета (федеральный выпуск). - 1998. - 15 апреля; КонсультантПлюс. - 2012. - 05 апреля.

11. Федеральный закон Российской Федерации от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //Российская газета (федеральный выпуск). - 2002. - 15 июня; КонсультантПлюс. - 2012. - 05 апреля.

12. Чиркин В.Е. О территориальном публичном коллективе и власти народа //http://pvlast.ru/archive/index.259.php.

13. Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. - М.: Издательство: «Норма, Инфра-М», 2011. - 336 с.

14. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. - М.: Издательство «Норма», 2007. - 352 с.

15. Шахрай С.М., Клишас А.А. Конституционное право Российской Федерации. 2-е издание, дополненное. Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению 030500 «Юриспруденция» и по специальности 030501 «Юриспруденция». - М.: ОЛМА Медиа Групп, 2010. - 656 с.

 

Literature, other resources:

1. Baglai M.V. Constitutional law of the Russian Federation. Textbook. 6th edition, revised and enlarged. - M.: Publishing house «INFRA-M», 2007. - 784 p.

2. Chirkin V.E. On territorial public collective and power of the people //http://pvlast.ru/archive/index.259.php.

3. Chirkin V.E. Public-legal formation. - M.: Publishing house «Norma, Infra-M», 2011. - 336 p.

4. Chirkin V.E. The juridical face of public law. - M.: Publishing house «Norma», 2007. - 352 p.

5. Constitution of the Russian Federation. Adopted by the popular vote (referendum) 12.12.1993. The official text (as amended by the federal constitutional laws of the Russian Federation of 30.12.2008 №6-FCL, 30.12.2008 №7-FCL). - M.: Publishing house of the Russian Presidential Administration, 2010. - 56 p.

6. Constitutional law of foreign countries: Textbook for universities /Ed: M.V.Baglai, Y.I.Leybo and L.M.Entin. - M.: Publishing house «Norma», 2004. - 832 p.

7. Federal law of the Russian Federation on August 28, 1995 №154-FL «On general principles of organization of local self-government in the Russian Federation» //Rossiyskaya Gazeta (federal issue). - 1995. - September 01; ConsultantPlus. - 2012 - April 05.

8. Federal law of the Russian Federation on April 11, 1998 №55-FL «On ratification of the European charter of local self-government» //Rossiyskaya Gazeta (federal issue). - 1998. - April 15; Consultant-Plus. - 2012 - April 05.

9. Federal law of the Russian Federation on June 12, 2002 №67-FL «On basic guarantees of electoral rights and the right to participate in the referendum the citizens of the Russian Federation» //Rossiyskaya Gazeta (federal issue). - 2002. - June 15; ConsultantPlus. - 2012 - April 05.

10. Hobbes T Leviathan, or Matter, form and the power of the state, ecclesiastical and civil /Translated from English A.Guterman //Works in 2 volumes. - M.: Publishing house «Thought», 1991. - Volume 2. - P.5-285.

11. Montesquieu Sh.L. About spirit of laws //Selected works /Academy of sciences of the USSR, Institute of philosophy. The general editor and an introductory article M.P.Baskin. - M.: Goslitizdat, 1955. - 800 p.

12. Shakhrai S.M., Klishas A.A. Constitutional law of the Russian Federation. 2nd edition, enlarged. Textbook for university students, studying in the direction of the 030500 «Law» and the specialty 030501 «Jurisprudence». - M.: OLMA Media Group, 2010. - 656 p.

13. Usanov V.E., Khmelevsky S.V. Constitutional (state) law of the Russian Federation: Textbook /Ed. Khmelevskaya S.A. - M.: PER SE, 2003. - 576 p.

14. Vico J. Foundations of the new science of the general nature of the nations /Translated from the Italian A.A.Guber. - M. - K.: Publishing «REFL-book» - «ISA», 1994. - 656 p.

15. Volkova M. Said - done. Dmitry Medvedev submitted to the State Duma the draft law on the return of direct gubernatorial elections //Rossiyskaya Gazeta (metropolitan edition). - 2012. - January 17.

 

 

РЕЦЕНЗИЯ

 

На статью Д.М.Ильягуева «Соотношение организации публичной власти на государственном, региональном и местном уровнях».

В социально-философской, научно-юридической, политологической литературе имеют место далеко неоднозначные оценки должной и сущей (идеальной и действующей) «пирамиды» публичной власти, характерной для федеративных, унитарных и регионалистских государств. В связи с этим тема статьи Д.М.Ильягуева вызывает определенный интерес постольку, поскольку позволяет беспристрастно взглянуть на «пирамиду» публичной власти в сложном федеративном государстве, таком, как, например, Российская Федерация, основанную на ее (публичной власти) делении «по вертикали» - между государством, его частями (субъектами федерации) и местным самоуправлением.

Достоинством работы является ее фактологическая, теоретическая база, а также авторская позиция в отношении так называемых территориальных публичных коллективов, как элементов гражданского общества, реально и потенциально концентрирующих публичную власть. Импонирует стиль изложения материала - логичный, последовательный, свободный от радикальных оценочных суждений. В целом статья Д.М.Ильягуева носит и познавательный, и научно-исследовательский характер, в ней много элементов новизны. Выводы, сделанные автором, в достаточной степени аргументированы. С учетом выше изложенного полагаю, что она заслуживает позитивной оценки и может быть рекомендована к публикации в ведущих научных журналах страны.

Кандидат философских наук, доцент С.В.Хмелевский.

[1]Английский философ и государственный деятель Т.Гоббс (1588-1671) в своей знаменитой работе «Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского», впервые увидевшей свет в 1651 г., в частности, аргументирует позицию, что все люди изначально (от природы) равны. Но, будучи в естественном состоянии, каждый человек хочет не только сохранить свою свободу, но и приобрести господство над другими. Из этого возникает «война всех против всех», что делает жизнь индивидов «беспросветной, звериной и короткой». В естественном состоянии нет собственности, справедливости, есть лишь эта война, а «сила и коварство являются двумя кардинальными добродетелями». Одновременно ряд благоразумных людей собрались вместе и согласились на основании «общественного договора» признать над собой публичную власть суверена (в лице единоличного или коллегиального правителя), которая положит конец «войне всех против всех». С этого момента политические полномочия людей заканчиваются, они теряют все права и свободы, за исключением тех, которые сочтет целесообразным предоставить им публичная власть суверена. Отрицается, в частности, право народа на восстание постольку, постольку суверен отныне не связан никаким «общественным договором», тогда как его подданные связаны. Объединенное таким образом множество людей Гоббс называет государством или мифическим чудовищем «Левиафаном». Подробнее см.: Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского //Соч. в 2 т. - М., 1991. - Т.2. - С.5-285.

[2]В придании теории разделения властей ее нынешнего авторитета в государственном строительстве особое место занимает концепция французского философа Ш.Л.Монтескье (1689-1755), представленная им в его работе «О духе законов» (1748 г.). По содержанию и политической направленности эта концепция носит компромиссный характер, представляя в целом идеологическое обоснование социального партнерства ориентированных на захват и удержание публичной власти буржуазии и дворянства в ходе буржуазно-демократических революций XVII - XVIII вв. Следовательно, при оценке концепции разделения властей Монтескье необходимо учитывать ее историческую прогрессивность и неизбежную ограниченность. Политическая свобода, говорит автор «Духа законов», имеет место лишь при умеренных правлениях, ее нет ни при аристократии, ни при демократии. Чтобы не было возможности злоупотреблять публичной властью, необходим правопорядок, при котором законодательная, исполнительная и судебная власти были бы разделены и могли взаимно сдерживать друг друга. Исходя из этого, Монтескье предлагает каждому сословию предоставить часть верховной публичной власти. Так, законодательную власть в стране следует поделить между буржуазией и дворянами, образовав 2-палатный парламент, состоящий из собрания представителей сословия предпринимателей и аристократов. Исполнительную власть можно сохранить за дворянством, предоставив ее конкретно монаршему правительству, которое, однако, должно стать гораздо более ответственным перед народом страны и его представителями. Судебная власть, которую Монтескье, в отличие от его предшественников (Дж.Локк и др.), специально выделил в триаде «ветвей» публичной власти, может быть доверена выборным из народа лицам, привлекаемым к отправлению правосудия на определенное время. Нужно, чтобы судьи были одного социального статуса с подсудимыми, чтобы последним не казалось, что они попали в руки людей, склонных их притеснять. Монтескье особое значение придавал идее «сдержек и противовесов», чтобы каждый вид публичной власти, самостоятельно решая государственные задачи, мог в то же время уравновешивать другие, предотвращая возможность узурпации полномочий верховной публичной власти каким-либо одним ее видом или учреждением. Подробнее см.: Монтескье Ш.Л. О духе законов //Избранные произведения. - М., 1955.

[3]Обычно эти государства рассматривают в качестве унитарных, но они обладают спецификой, которая отличает их от сложных унитарных государств, имеющих отдельные автономные образования политического характера, и от федераций. В литературе их иногда называют регионалистскими (от «регион») и исследуют как начальную стадию перехода от унитарного государства к федеративному. В регионалистском государстве политические автономные образования своих конституций не имеют, но за ними официально закреплены определенные полномочия, для осуществления которых они издают местные законы. Имеются также особые акты - статуты об автономии, которые утверждаются общегосударственным парламентом (например, статуты 5-ти областей в Италии утверждены в форме конституционных законов этой страны). Наряду с местными представительными (законодательными) органами такие автономии имеют местные органы исполнительной власти, формируемые местными законодательными органами. Однако наряду с ними в автономные образования назначаются представители центральной публичной власти - комиссары, губернаторы, префекты и пр. Их полномочия неодинаковы, например, в Италии они невелики, а в Шри-Ланке - обширны, включая, в частности, право «вето» по отношению к законам, принимаемым представительными органами автономий. Здесь и далее подробнее см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации, 2007; Конституционное право зарубежных стран /Под общ. ред. М.В.Баглая, Ю.И.Лейбо и Л.М.Энтина. - М., 2004; Шахрай С.М., Клишас А.А. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2010.

[4]Один из последовательных разработчиков концепции территориального публичного коллектива - отечественный правовед В.Е.Чиркин, по мнению которого, территориальный публичный коллектив - это естественно сложившееся, относительно устойчивое и постоянное объединение жителей, проживающий на небольшой по размеру территории (поселение и т.п.). Территориальный публичный коллектив создается на основе общественных интересов особого рода, отличных, например, от тех, которые служат для создания общественного объединения. Это интересы жизненного характера, связанные с повседневной жизнедеятельностью людей любого возраста и состояния (а не только дееспособных, как в общественном объединении). Для обеспечения этого, как считает Чиркин, нужна особого рода власть, которая является публичной по содержанию, то есть властью, распространяющейся на всех лиц, находящихся постоянно или временно на данной территории (ее полномочия зависят от официального статуса территориального публичного коллектива) //Чиркин В.Е. О территориальном публичном коллективе и власти народа //http://pvlast.ru/archive/index.259.php; Он же. Публично-правовое образование. - М., 2011; Он же. Юридическое лицо публичного права. - М., 2007.

[5]См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием (референдумом) 12.12.1993. Официальный текст (с учетом поправок, внесенных федеральными конституционными законами Российской Федерации от 30.12.2008 №6-ФКЗ, 30.12.2008 №7-ФКЗ). - М., 2010.

[6]«Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство» (ч.2 ст.5). «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст.73).

[7]Согласно действующему на момент, когда готовилась эта статья, законодательству (текущая редакция Федерального закона Российской Федерации от 12.06.2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //Российская газета /федеральный выпуск/. - 15.06.2002; КонсультантПлюс. - 05.04.2012), Президент России самостоятельно вносит в парламент субъекта Российской Федерации предложение о назначении губернатором (главой субъекта Федерации) того или иного кандидата. Местные законодатели де-юре имеют право лишь отвергнуть предложение Кремля, но де-факто таких случаев не было. Глава государства выбирает из числа кандидатов, которых предлагает победившая на региональных выборах партия.

[8]Усанов В.Е., Хмелевский С.В. Конституционное (государственное) право Российской Федерации. - М., 2003. - С.315.

[9]Сравнение заимствовано автором из книги итальянского философа эпохи Просвещения Дж.Вико (1668-1744), опубликованной впервые в 1725 г., - «Основания новой науки об общей природе наций», где он, в частности пишет: одним из главных условий демократического правления является упразднение сильной центральной публичной власти и передача публично-властных полномочий на места; однако публичную власть на местах обычно захватывают те, у кого хватает для этого больше дерзости и наглости, и делают это они самыми «разбойничьими» методами постольку, поскольку, как говорится, «нет на них укороту», ибо с разлившимся половодьем маленьких, мелких и вообще микроскопических правителей, творящих в пределах своих «владений» полный произвол и беспредел, слабая центральная публичная власть справляется с большим трудом; в результате страна превращается в «одеяло, которое каждый "тащит на себя" и которое, в конце концов, разрывается на тысячи кусков»; возникает хаос, анархия... Подробнее см.: Вико Дж. Основания новой науки об общей природе наций. - М. - К., 1994.

[10]См.: Федеральный закон Российской Федерации от 11.04.1998 г. №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» //Российская газета (федеральный выпуск). - 15.04.1998; КонсультантПлюс. - 05.04.2012. Хартия обязывает Россию применять базовые принципы, гарантирующие политическую, административную, финансовую независимость органов местного самоуправления. Она предусматривает официальное признание принципа местного самоуправления во внутреннем (национальном) законодательстве и там, где это практически целесообразно, в Конституции государства.

[11]См.: Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Российская газета (федеральный выпуск). - 08.10.2003; КонсультантПлюс. - 05.04.2012.

[12]Например, в январе 2012 г. Президент России Д.А.Медведев внес в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект о новом порядке избрания губернаторов (глав субъектов Федерации), в соответствии с которым, в частности, выдвигать кандидатов в губернаторы смогут все официально зарегистрированные партии, независимо от того, представлены ли они в нижней палате Парламента России или в местном законодательном собрании. Более того, любая вновь создаваемая партия может принять участие в выборах, если она будет зарегистрирована. Выбирать губернаторов будут граждане Российской Федерации, зарегистрированные как избиратели в соответствующем субъекте Федерации. Региональным властям, в свою очередь, дается 2 месяца на разработку соответствующих местных законов, которые не должны противоречить Федеральному закону Российской Федерации от 12.06.2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Подробнее см.: Волкова М. Сказано - сделано. Дмитрий Медведев внес в Госдуму законопроект о возвращении прямых выборов губернаторов //Российская газета (столичный выпуск). - 17.01.2012.